Xác định văn bản sử dụng để pháp điển đối với mỗi đề mục
Sign In

Nghiên cứu trao đổi

Xác định văn bản sử dụng để pháp điển đối với mỗi đề mục

Trên cơ sở Quyết định số 843/QĐ-TTg ngày 06/6/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục các đề mục và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo đề mục, các bộ, ngành tiến hành rà soát, xác định văn bản để sử dụng pháp điển đối với mỗi đề mục và tiến hành thực hiện pháp điển đề mục đó theo quy định. Trong khi hệ thống văn bản dùng để pháp điển tương đối đồ sộ, phức tạp, nhiều văn bản quy định có nội dung đan xen, trồng chéo nhau… nên việc xác định văn bản sử dụng để pháp điển đối với mỗi đề mục gặp nhiều khó khăn. Để xác định một cách thống nhất, có hệ thống và bảo đảm tính phù hợp, hiệu quả trong việc xác định văn bản sử dụng để pháp điển đối với từng đề mục, các bộ, ngành cần lưu ý các vấn đề sau:
Thứ nhất, đánh giá đúng thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành
Theo Báo cáo kết quả hệ thống hóa kỳ đầu triển khai thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành đang còn hiệu lực là khoảng hơn 11 nghìn văn bản do hơn 30 cơ quan/người có thẩm quyền ban hành với gần 20 hình thức văn bản khác nhau. Đây là hệ thống văn bản tương đối đồ sộ, phức tạp, nhiều tầng nấc và có xu hướng tiếp tục gia tăng về số lượng. Sự phức tạp của hệ thống văn bản còn được thể hiện ở việc các cơ quan/người có thẩm quyền ban hành cũng như các hình thức văn bản ở mỗi thời điểm là khác nhau hay nhiều quy định không mang tính quy phạm pháp luật được ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, một điều hướng dẫn nhiều điều...
Bên cạnh đó, hệ thống văn bản còn nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp chưa được xử lý. Mặc dù, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ (này là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) quy định việc về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật quy định việc rà soát thường xuyên để kịp thời xử lý (sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ) các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp. Tuy nhiên, thực tế, các bộ, ngành triển khai thực hiện chưa thường xuyên nên nhiều văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc hết hiệu lực một phần chưa được xử lý nên không xác định được nội dung còn hiệu lực để pháp điển (đặc biệt là các Thông tư, Quyết định của các Bộ trưởng). Theo quy định tại Điều 10 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, khi thực hiện pháp điển phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản do mình ban hành hoặc trong văn bản liên tịch do mình chủ trì soạn thảo, thì cơ quan thực hiện pháp điển xử lý theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước khi sắp xếp các quy phạm pháp luật vào đề mục. Trong khi đó, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì để xử lý (sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ) văn bản quy phạm pháp luật phải bằng văn bản quy phạm pháp luật. Mà việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải theo quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên mất rất nhiều thời gian. Như vậy, với hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện như hiện nay thì trong quá trình thực hiện pháp điển, để xử lý các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp trước khi thực hiện pháp điển là điều rất khó khăn và mất rất nhiều thời gian, công sức.
Thứ hai, xác định loại văn bản nào thuộc phạm vi pháp điển vào Bộ pháp điển
Khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh pháp điển quy định: “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Như vậy, theo quy định hiện hành thì hệ thống thống văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành bao gồm các hình thức văn bản sau:
- Bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội; Hiến pháp; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước (Điều 4 Luật ban hành văn bản năm 2015).
- Các văn bản quy phạm pháp luật có hình thức văn bản khác với các hình thức văn bản nêu trên được ban hành trước ngày 01/7/2016 (ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực) như: nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ…
- Đối với các văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật: Theo Khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh pháp điển thì pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Tức là chỉ thực hiện pháp điển các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, không thực hiện pháp điển các quy phạm pháp luật trong văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba, xác định văn bản đang còn hiệu lực sử dụng để pháp điển
Việc xác định văn bản đang còn hiệu lực để đưa vào pháp điển là hết sức khó khăn. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta được ban hành từ khi thành lập nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1945). Trong hơn 70 năm ban hành văn bản, việc quy định cụ thể quy trình soạn thảo văn bản cũng như quy định về việc xác định văn bản hết hiệu lực không được rõ ràng, thống nhất, thậm chí còn không được đề cập tới. Tuy nhiên, sau khi Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì việc xác định văn bản hết hiệu lực được quy định rõ hơn một ít. Đặc biệt là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định tương đối cụ thể trong việc xác định văn bản đang còn hiệu lực, văn bản hết hiệu lực. Tuy nhiên, thực tế triển khai thực hiện soạn thảo, ban hành và xử lý văn bản hết hiệu lực chưa hiệu quả nên hệ thống văn bản của nước ta hiện nay còn rối rắm, nhiều văn bản không xác định được còn hiệu lực hay không. Trong công tác pháp điển, việc xác định văn bản đang còn hiệu lực để sử dụng pháp điển là hết sức quan trọng. Ngoài các văn bản được xác định là hết hiệu lực do được bãi bỏ, hủy bỏ hoặc thay thế bởi văn bản khác thì người làm công tác pháp điển cần đặc biệt lưu ý để xác định hiệu lực của văn bản trong trường hợp không còn áp dụng nữa nhưng chưa có văn bản nào tuyên bố văn bản đó hết hiệu lực.
Đây là vấn đề rất phức tạp, khó khăn. Cho đến nay, chưa có cơ sở dữ liệu văn bản nào, kể cả Công báo của Chính phủ hay Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật làm tốt công tác này. Tức là các văn bản được đăng tải chỉ được xác định hết hiệu lực khi có cơ sở rõ ràng như là có văn bản tuyên bố văn bản đó đã hết hiệu lực toàn bộ hay một phần. Trong những trường hợp như vậy thì việc xác định văn bản để pháp điển không khó khăn. Điều khó khăn ở đây là thực tế trong hệ thống văn bản của nước ta, đặc biệt là các văn bản cũ, văn bản đã ban hành được mấy chục năm không còn áp dụng nữa do hết đối tượng điều chỉnh, do được quy định vào văn bản khác… nhưng chưa có văn bản nào tuyên bố văn bản đó hết hiệu lực. Mặc dù Nghị định 16/2013/NĐ, nay là Nghị định số 34/2016/NĐ của Chính phủ quy định về việc phải rà soát và xử lý các văn bản hết hiệu lực nhưng thực tế triển khai còn hạn chế. Trong trường hợp này nếu cho rằng các văn bản đó đang còn hiệu lực thì không đúng, nhưng cho rằng văn bản đó đã hết hiệu lực thì càng không đúng. Do đó, đây là thách thức lớn trong việc xác định văn bản sử dụng để pháp điển. Để giải quyết được vấn đề này, chúng ta đành chấp nhận giải pháp tương đối để bảo đảm tính phù hợp trong việc xây dựng Bộ pháp điển của nhà nước ta. Cụ thể, đối với các văn bản chưa hết hiệu lực nhưng về thực tế không còn áp dụng do không còn đối tượng điều chỉnh, các quan hệ xã hội đã có sự thay đổi hay được quy định ở văn bản có giá trị pháp lý cao hơn hoặc văn bản có cùng giá trị pháp lý nhưng được ban hành sau - không đưa vào pháp điển. Điều này phù hợp với nguyên tắc xây dựng Bộ pháp điển là việc pháp điển các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực và nguyên tắc áp dụng pháp luật là áp dụng văn bản có giá trị pháp lý cao hơn hoặc văn bản có cùng giá trị pháp lý nhưng được ban hành sau.
Thứ tư, xác định văn bản có nội dung thuộc đề mục
Đề mục là bộ phận cấu thành chủ đề, trong đó chứa đựng quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Tại Quyết định số 843/QĐ-TTg, Thủ tướng Chính phủ đã quy định Bộ pháp điển gồm 265 đề mục. Mỗi đề mục được xác lập từ các văn bản cùng điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội cụ thể. Trong đó chỉ có 1 văn bản có giá trị pháp lý cao nhất (thường là luật). Như vậy, văn bản sử dụng để pháp điển vào một đề mục là các văn bản cùng điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Trong khi đó, về thẩm quyền ban hành văn bản của các cơ quan, người có thẩm quyền thì ngoài việc ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được quy định cụ thể trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất thì còn có thẩm quyền ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của các bộ, ngành đối với lĩnh vực cụ thể đó. Do vậy, văn bản có nội dung thuộc đề mục gồm văn bản có giá trị pháp lý cao nhất cơ tên được lấy làm tên của đề mục theo Quyết định số 843/QĐ-TTg, các văn bản quy dịnh chi tiết, hướng dẫn thi hành và các văn bản khác cùng điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội đó.
Ví dụ:
Đề mục Doanh nghiệp được pháp điển bởi 01 luật, 23 Nghị định, 03 quyết định Thủ tướng Chính phủ, 09 Thông tư và Thông tư liên tịch. Cụ thể, gồm: Luật Doanh nghiệp năm 2014; 15 văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Doanh nghiệp năm 2014 (06 Nghị định và 09 Thông tư, Thông tư liên tịch); 18 Nghị định của Chính phủ và 03 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành điều lệ và tổ chức hoạt động của 19 tập đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà nước không phải là văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Doanh nghiệp năm 2014.
Thứ năm, xác định văn bản có nội dung liên quan đến đề mục
Để pháp điển các văn bản vào đề mục, ngoài việc xác định văn bản có nội dung thuộc đề mục thì việc xác định văn bản có nội dung liên quan đến đề mục để thực hiện chỉ dẫn cũng rất quan trọng. Do tính chất của quy phạm pháp luật gồm các cấu phần: Giả định, Quy định, Chế tài. Mặc dù các quy phạm pháp luật có thể chỉ có 1 cấu phần, 2 cấu phần hoặc có đủ cả 3 cấu phần trên nhưng trong các văn bản quy phạm pháp luật nước ta thì một quy phạm pháp luật có thể được quy định ở 2 hay nhiều văn bản khác nhau. Và trong trường hợp nào đó, các văn bản này lại được pháp điển vào các đề mục khác nhau nên cần được chỉ dẫn là có nội dung liên quan đến nhau. Hoặc trường hợp, có nội dung của văn bản này quy định được áp dụng, thực hiện theo quy định của văn bản khác mà văn bản khác đó không được pháp điển vào cùng đề mục. Hoặc trường hợp 01 điều của văn bản cấp dưới quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nhiều điều của văn bản cấp trên thì điều đó chỉ được pháp điển ngay sau 01 điều của văn bản cấp trên. Như vậy, điều đó cần phải được chỉ dẫn có liên quan đến các điều được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn lại… Do vậy, cơ quan thực hiện pháp điển cần xác định đầy đủ các nội dung liên quan để thực hiện chỉ dẫn đầy đủ. Việc chỉ dẫn được thực hiện 2 chiều góp phần giúp việc thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy phạm pháp luật liên quan cũng như trong việc quản hệ hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Tuy nhiên, việc pháp điển hiện nay được thực hiện trên Phần mềm pháp điển nên việc thực hiện chỉ dẫn chỉ cần thực hiện 01 chiều, Phần mềm sẽ tự động chỉ dẫn chiều ngược lại. Như vậy, cơ quan thực hiện pháp điển cần xác định đầy đủ các văn bản có nội dung liên quan để thực hiện chỉ dẫn. Tuy nhiên, do phần mềm tự động thực hiện chỉ dẫn chiều ngược lại nên cơ quan thực hiện pháp điển chỉ cần xác định đầy đủ các văn bản có nội dung liên quan theo chiều suôi. Còn chiều ngược lại thì sẽ được tự động chỉ dẫn khi pháp điển các văn bản có nội dung liên quan đến chiều ngược lại đó.
Ví dụ chỉ dẫn xuôi: Điều 15 Thông tư số 35/2014/TT-BCA của Bộ Công an được có trích dẫn liên quan đến Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP của Chính phủ. Khi đó, ta chỉ cần thực hiện chỉ dẫn ngay tại Điều số 15 Thông tư số 35/2014/TT-BCA. Phần mềm sẽ tự động chỉ dẫn tại Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP có nội dung liên quan đến Điều 15 Thông tư số 35/2014/TT-BCA.
Điều 39.3.TT.1.15. Chỗ ở không được chuyển đến đăng ký thường trú
(Điều 15 Thông tư số 35/2014/TT-BCA, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 28/10/2014)
1. Chỗ ở không được chuyển đến đăng ký thường trú được quy định tại khoản 4 Điều 5 Nghị định số 31/2014/NĐ-CP.
2. Chỗ ở đã có phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định tại điểm c khoản 4 Điều 5 Nghị định 31/2014/NĐ-CP được hiểu là chỗ ở đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và đã được thông báo tới chính quyền địa phương và các hộ dân.
(Điều này có nội dung liên quan đến Điều 5. Nơi cư trú của công dân, Nghị định số 31/2014/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú ngày 18/04/2014 của Chính phủ, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 15/06/2014)
Ví dụ chỉ dẫn ngược: Điều 13 của Luật Cư trú không có trích dẫn liên quan đến Điều 6 Thông tư số 35/2014/TT-BCA của Bộ Công an. Nhưng tại Điều 6 Thông tư số 35/2014/TT-BCA có trích dẫn liên quan đến Điều 13 của Luật Cư trú. Khi đó, ta không cần thực hiện chỉ dẫn tại Điều 13 của Luật Cư trú mà phải thực hiện chỉ dẫn liên quan tại Điều 6 Thông tư số 35/2014/TT-BCA. Khi đó, tại Điều 13 của Luật Cư trú sẽ được Phần mềm pháp điển tự động chỉ dẫn theo quy định.
Điều 39.3.LQ.13. Nơi cư trú của người chưa thành niên
 (Điều 13 Luật số 81/2006/QH11, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2017)
1. Nơi cư trú của người chưa thành niên là nơi cư trú của cha, mẹ; nếu cha, mẹ có nơi cư trú khác nhau thì nơi cư trú của người chưa thành niên là nơi cư trú của cha hoặc mẹ mà người chưa thành niên thường xuyên chung sống.
2. Người chưa thành niên có thể có nơi cư trú khác với nơi cư trú của cha, mẹ nếu được cha, mẹ đồng ý hoặc pháp luật có quy định.
(Điều này có nội dung liên quan đến Điều 6. Hồ sơ đăng ký thường trú Thông tư số 35/2014/TT-BCA, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 28/10/2014).
Nguyễn Duy Thắng - Trưởng phòng Phòng Pháp điển và hợp nhất văn bản QPPL