I. Những khó khăn từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển
Năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật để xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước. Theo đó, “
Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Như vậy, văn bản sử dụng để pháp điển là các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực từ cấp thông tư trở lên. Tuy nhiên, với hệ thống văn bản pháp luật của Việt Nam hiện nay thì việc xây dựng Bộ pháp điển gặp không ít những khó khăn. Cụ thể:
- Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc
Theo Báo cáo kết quả hệ thống hóa kỳ đầu triển khai thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành đang còn hiệu lực là khoảng hơn 11 nghìn văn bản do hơn 30 cơ quan/người có thẩm quyền ban hành với hơn 20 hình thức văn bản khác nhau. Đây là hệ thống văn bản tương đối đồ sộ, phức tạp và có xu hướng tiếp tục gia tăng.
Sự phức tạp của hệ thống văn bản còn được thể hiện ở việc các cơ quan/người có thẩm quyền ban hành cũng như các hình thức văn bản ở mỗi thời điểm là khác nhau. Có thời điểm pháp luật quy định cơ quan/người này có thẩm quyền ban hành văn bản nhưng thời điểm khác lại không có thẩm quyền ban hành. Ví dụ như: Theo Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 hay Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì các tổ chức chính trị xã hội có thẩm quyền liên tịch với các cơ quan khác có thẩm quyền ban hành văn bản để ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 lại không quy định tổ chức chính trị xã hội có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hoặc Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và năm 2015 thì cơ quan thuộc Chính phủ không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, có thời điểm pháp luật quy định hình thức văn bản này là văn bản quy phạm pháp luật nhưng tại thời điểm khác lại quy định hình thức văn bản đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật như: Trước năm 2008, hình thức văn bản là quyết định hay chỉ thị của Bộ trưởng có thể là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 , tuy nhiên, từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực đến nay, hình thức văn bản là quyết định hay chỉ thị của Bộ trưởng không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, các văn bản quy phạm pháp luật do tổ chức chính trị xã hội liên tịch ban hành hoặc các văn bản quy phạm pháp luật là quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng mà đến nay chưa có văn bản khác thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản đó vẫn còn hiệu lực - tức là vẫn thực hiện pháp điển đối với những văn bản này.
Bên cạnh đó, hệ thống văn bản còn phân ra nhiều tầng nấc. Nhiều tầng nấc văn bản xuất phát từ việc nhiều cơ quan, nhiều người, nhiều cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm: Quốc hội; Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; tổ chức chính trị - xã hội. Hay Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định các cơ quan có thẩm quyền gồm: Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ; Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng; Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Tổng Kiểm toán nhà nước. Hơn nữa, mỗi cơ quan lại có thẩm quyền ban hành một hoặc nhiều hình thức văn bản khác nhau như: Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành văn bản là pháp lệnh, nghị quyết hoặc nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Như vậy, với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển vừa cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc như hiện nay thì việc thực hiện pháp điển hay việc sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực theo các nguyên tắc, trật tự nhất định vào Bộ pháp điển là việc làm rất khó khăn.
- Thứ hai, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển thiếu tính thống nhất, đồng bộ, nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tiễn:
Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật đòi hỏi sự bảo đảm nhất quán trong nhiều góc độ như: (1) Cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của quy phạm pháp luật. Cơ cấu của văn bản phải thể hiện được mối liên hệ logic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất. Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng tới mục tiêu chung; (2) các quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo; (3) cần thống nhất giữa các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật và với các ngành luật khác (điều này là hết sức cần thiết, bởi lẽ dù hệ thống pháp luật Việt Nam được chia ra thành các ngành luật nhưng trên thực tế, xã hội là tổng hòa các mối quan hệ xã hội, nên giữa các quy phạm pháp luật luôn có mối liên hệ mật thiết với nhau, dù thuộc về các ngành luật khác nhau); (4) tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân văn bản, trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật với nhau; (5) tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật còn được xem xét trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật nội dung và luật hình thức,… Xét trên các góc độ như vậy thì tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật nước ta còn rất hạn chế. Các văn bản luật, các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn luật chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Ví dụ: Thiếu thống nhất trong nguyên tắc xác định cách tính diện tích sàn nhà ở quy định tại Thông tư số 16/2010/TT-BXD của Bộ Xây dựng hướng dẫn cách tính diện tích sàn căn hộ mua bán tại chung cư theo nguyên tắc “tim tường” với quy định của Luật Nhà ở và Nghị định số 71/2010/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn về Luật Nhà ở. Hay thiếu tính hợp lý của việc ghi tên cha, mẹ vào chứng minh nhân dân tại Thông tư số 27/2012/TT-BCA của Bộ Công an…
Kỹ thuật lập pháp còn nhiều hạn chế, việc ban hành văn bản có nội dung trái luật còn phổ biến. Theo kết quả tổng hợp từ các Báo cáo hàng năm các Bộ, ngành gửi về Bộ Tư pháp, từ năm 2003 đến hết năm 2012, các Bộ, ngành đã tự kiểm tra được hơn 13 nghìn văn bản, phát hiện được 458 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại Điều
10 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lênh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, khi thực hiện pháp điển phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản do mình ban hành hoặc trong văn bản liên tịch do mình chủ trì soạn thảo, thì cơ quan thực hiện pháp điển xử lý theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước khi sắp xếp các quy phạm pháp luật vào đề mục. Trong khi đó, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì để xử lý (sửa đổi, bổ sung) văn bản quy phạm pháp luật phải bằng văn bản quy phạm pháp luật. Mà việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải theo quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên mất rất nhiều thời gian. Như vậy, với hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện như hiện nay thì trong quá trình thực hiện pháp điển, để xử lý các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp trước khi thực hiện pháp điển là điều rất khó khăn và mất rất nhiều thời gian, công sức.
- Thứ ba, pháp luật thường xuyên thay đổi
Pháp luật không phải là hiện tượng bất biến. Pháp luật phụ thuộc và được quyết định bởi điều kiện thực tế của xã hội; thay đổi, phát triển để phù hợp với sự thay đổi và phát triển của xã hội. Việc sửa đổi pháp luật được đặt ra nhằm điều chỉnh kịp thời và có hiệu quả các quan hệ xã hội. Nhưng việc sửa đổi pháp luật một cách thường xuyên, trong một thời gian ngắn hoặc rất ngắn thể hiện pháp luật không có tính ổn định tương đối. Trong thời gian vừa qua, có những văn bản quy phạm pháp luật đến gần chục năm mới phải sửa đổi, thay đổi. Tuy nhiên, cũng có nhiều văn bản quy phạm pháp luật 2 hoặc 3 năm đã phải sửa đổi, thay đổi, thậm chí, có những văn bản quy phạm pháp luật chỉ có hiệu lực dưới 1 năm đã phải sửa đổi, thay đổi. Như vậy, nhiều trường hợp pháp luật được sửa đổi, thay đổi quá nhanh. Việc sửa đổi pháp luật thường xuyên cũng do nhiều nguyên nhân: Một là, trong hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua ở nước ta, các quan hệ kinh tế đã thay đổi và phát triển nhanh chóng, thúc đẩy các quan hệ xã hội khác cũng thay đổi và phát triển theo. Điều đó làm cho rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật phải sửa đổi, thay đổi cho phù hợp và tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, việc hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới với nhiều điều ước quốc tế được ký kết đã làm cho nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong nước phải được sửa đổi, thay đổi để phù hợp và thực hiện các cam kết quốc tế. Hai là, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật hoặc nhiều quy định pháp luật cụ thể ngay sau khi được ban hành hoặc thực thi trong một thời gian ngắn đã bộc lộ sự không phù hợp với cuộc sống như: Không bao quát được các quan hệ xã hội cần điều chỉnh; không cụ thể với các quan hệ xã hội cụ thể; không phù hợp với đặc điểm của điều kiện xã hội hiện tại; không bảo đảm lộ trình, điều kiện cho việc thực hiện; không phù hợp với ý chí và lợi ích của các bên chủ thể tham gia quan hệ xã hội... Ba là, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đó có những nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo.
Thực tiễn trong thời gian qua, trung bình mỗi năm, các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành khoảng hơn một nghìn văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi để thực hiện pháp điển xong một đề mục có thể mất hàng năm. Tính ra trung bình đối với mỗi đề mục (trong 265 đề mục) trong khi thực hiện pháp điển có tới 4 văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Tức là vừa thực hiện pháp điển vừa sửa đổi, bổ sung pháp luật. Hơn nữa, các đề mục đã pháp điển xong thì khi có văn bản mới sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc ban hành mới thuộc nhóm quan hệ xã hội của đề mục trong Bộ pháp điển thì phải cập nhật kịp thời. Tức là kịp thời loại bỏ các quy định không còn hiệu lực và đưa vào các quy phạm pháp luật mới được ban hành. Như vậy, với số lượng văn bản hàng năm được ban hành lớn như vậy (hơn 10% tổng số văn bản đang còn hiệu lực), việc thực hiện pháp điển các đề mục để xây dựng Bộ pháp điển cũng như việc kịp thời cập nhật quy phạm pháp luật mới là việc làm rất khó khăn, đòi hỏi sự bao quát, quản lý tốt tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn bản sử dụng để pháp điển đối với mỗi đề mục.
- Thứ tư, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật không thống nhất về kỹ thuật trình bày cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nước ta được ban hành trong hơn 70 năm qua, kỹ thuật lập pháp trong rất nhiều văn bản còn hạn chế. Điều này có nguyên nhân từ việc do trước đây chúng ta chưa có những quy chuẩn chung trong hoạt động soạn thảo các quy phạm pháp luật. Trong thời gian vừa qua, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng văn bản này vẫn chỉ mới dừng lại với các quy định nguyên tắc và nhiều quy định không được các cơ quan có thẩm quyền áp dụng. Một số điểm chưa thống nhất trong kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể nhận thấy như bố cục văn bản; các quy định chung, quy định về thanh tra, kiểm tra, về khen thưởng, xử lý vi phạm; vấn đề tên gọi của điều, chương; quan niệm về khoản và điểm trong một điều; vấn đề xác định rõ các văn bản quy phạm pháp luật hoặc điều khoản của các văn bản quy phạm pháp luật ban hành trước bị huỷ bỏ khi có một văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành... Trong khi đó, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại quy định thuộc nhiều cơ quan nên sự không thống nhất trong kỹ thuật trình bày cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là điều khó tránh khỏi. Những hạn chế này gây ra những khó khăn cho quá trình thực hiện sắp xếp vị trí của điều cũng như khó khăn trong việc ghi chú, chỉ dẫn trong Bộ pháp điển
Với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sử dụng để pháp điển phức tạp cả về nội dung và hình thức, kỹ thuật trình bày văn bản thì việc thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật đương nhiên sẽ gặp không ít khó khăn. Những khó khăn nêu trên vừa đa dạng, phức tạp nên khó tháo gỡ bằng các quy định cụ thể. Ví dụ, các quy định về kỹ thuật pháp điển hiện nay trong Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, Nghị định số 63/2013/NĐ-CP của Chính phủ hay Thông tư số 13/2014/TT-BTP đã quy định tương đối chi tiết, cụ thể các kỹ thuật pháp điển nhưng trong một số trường hợp đặc thù thì không thể thực hiện pháp điển được theo quy định hoặc một số trường hợp không có quy định cụ thể thì dẫn đến việc các bộ, ngành tùy nghi thực hiện…