Một số kỹ thuật pháp điển cần nghiên cứu quy định, hướng dẫn thêm để giúp các Bộ, ngành thực hiện pháp điển thống nhất, đồng bộ, hiệu quả

Ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2013. Đây là văn bản quan trọng tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho công tác xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước Việt Nam. Triển khai công tác này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh pháp điển và Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 13/2014/TT-BTP ngày 29/4/2014 hướng dẫn việc thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Để các công chức Bộ, ngành thuận tiện trong việc thực hiện pháp điển, năm 2014, Bộ Tư pháp đã biên soạn và xuất bản cuốn Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ pháp điển. Tuy nhiên, các quy định về kỹ thuật pháp điển từ Pháp lệnh đến Thông tư số 13/2014/TT-BTP, thậm chí cả trong Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ pháp điển 2014 mới chỉ dừng lại ở các kỹ thuật cơ bản, còn nhiều trường hợp đặc thù, thậm chí tương đối phổ biến vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể. Để các Bộ, ngành triển khai thực hiện pháp điển một cách thống nhất, đồng bộ, hiệu quả, Bộ Tư pháp cần nghiên cứu để hướng dẫn chi tiết thêm như:
(1) Về Nguồn thu thập văn bản sử dụng để pháp điển:
Khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định các văn bản sử dụng để pháp điển được thu thập theo thứ tự ưu tiên sau: “Các văn bản quy định tại Khoản 1 Điều này được thu thập theo thứ tự ưu tiên sau: Bản gốc văn bản; bản chính văn bản; bản đăng trên Công báo; bản sao y bản chính; bản sao lục của cơ quan, người có thẩm quyền; văn bản hợp nhất; văn bản đã được rà soát, hệ thống hóa được cơ quan có thẩm quyền công bố”.
Tuy nhiên, hiện nay, việc pháp điển đề mục được thực hiện trên Phần mềm pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Theo đó, văn bản sử dụng để pháp điển được thu thập trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Để thực hiện pháp điển theo đề mục trên Phần mềm pháp điển bảo đảm chất lượng và đúng tiến độ, các văn bản sử dụng để pháp điển cần được cập nhật đầy đủ, chính xác trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Do đó, các cơ quan cần thực hiện tốt công tác cập nhật văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật theo quy định tại Nghị định số 52/2015/NĐ-CP.
(2) Về việc xử lý nội dung mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản sử dụng để pháp điển:
Điều 10 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định trường hợp phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản do mình ban hành hoặc trong văn bản liên tịch do mình chủ trì soạn thảo, thì cơ quan thực hiện pháp điển xử lý theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước khi sắp xếp các quy phạm pháp luật vào đề mục. Tuy nhiên, trên thực tế nhiều văn bản có hiệu lực không rõ ràng hoặc chưa được tuyên bố hết hiệu lực nhưng về mặt thực tế không còn áp dụng thì có cần thiết đưa vào pháp điển không. Ví dụ: hết đối tượng điều chỉnh; hết thời hạn áp dụng được quy định trong văn bản; trong văn bản không có tính quy phạm pháp luật mà được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật;…
(3) Về việc xác định số thứ tự của văn bản sửa đổi, bổ sung:
Hiện nay, trong thể chế chưa quy định về việc xác định số thứ tự của văn bản sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, nghiên cứu tinh thần trong các kỹ thuật pháp điển thì Bộ Tư pháp nên có hướng dẫn cụ thể để các Bộ, ngành thống nhất thực hiện. Có thể là: Số thứ tự của văn bản sửa đổi, bổ sung là số thứ tự của văn bản được sửa đổi, bổ sung. Trường hợp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản thì số thứ tự của văn bản sửa đổi, bổ sung là số thứ tự của văn bản được sửa đổi, bổ sung ban hành đầu tiên.
Ví dụ 1: Nghị định số 44/2012/NĐ-CP ngày 18/5/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 168/1999/NĐ-CP ngày 29/11/1999 của Chính phủ quy định danh mục và chế độ, thủ tục đăng ký, quản lý phương tiện kỹ thuật thuộc diện huy động bổ sung cho lực lượng thường trực của quân đội. Số thứ tự của Nghị định số 44/2012/NĐ-CP được đánh theo số thứ tự của Nghị định số 168/1999/NĐ-CP.
(4) Về việc pháp điển các điều về tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành, điều khoản chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung:
Thể chế hiện nay cũng chưa quy định về cách pháp điển các điều về tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành, điều khoản chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, nghiên cứu tinh thần trong các kỹ thuật pháp điển thì Bộ Tư pháp nên có hướng dẫn cụ thể để các Bộ, ngành thống nhất thực hiện. Có thể là: các điều về tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành, điều khoản chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung được sắp xếp và đánh số thứ tự kế tiếp sau điều cuối cùng trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Tại phần ghi chú, số của các điều này được xác định theo số thứ tự của điều trong văn bản sửa đổi, bổ sung. Trường hợp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản thuộc một đề mục, các điều về tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành, điều khoản chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung được sắp xếp và đánh số thứ tự kế tiếp sau điều cuối cùng trong văn bản được sửa đổi, bổ sung được ban hành đầu tiên. Trường hợp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản thuộc nhiều đề mục, các điều về tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành, điều khoản chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung được sắp xếp vào đề mục chứa quy định về tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành, điều khoản chuyển tiếp của văn bản được sửa đổi, bổ sung được ban hành đầu tiên.  Số thứ tự của các điều này được xác định là số kế tiếp sau số của điều cuối cùng trong văn bản được sửa đổi, bổ sung được ban hành đầu tiên.
(5) Về việc pháp điển các điều quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của văn bản:
Về bản chất, các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng trong văn bản quy định chi tiết không quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng trong văn bản được quy định chi tiết. Tương tự như pháp điển đối với các điều về tổ chức thực hiện và hiệu lực thi hành thì các điều về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau các điều về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp hoặc theo thứ tự thời gian ban hành đối với các văn bản có cùng hình thức.
Tuy nhiên, trường hợp văn bản có giá trị pháp lý cao nhất không có điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng thì các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp như thế nào là vấn đề cần phải tính thêm và sớm hướng dẫn các Bộ, ngành thống nhất thực hiện. Có thể là: các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau điều cuối cùng trong Chương I của đề mục theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp hoặc theo thứ tự thời gian ban hành đối với các văn bản có cùng hình thức.
(6) Về việc pháp điển các điều quy định về giải thích từ ngữ của văn bản
Cũng như tính chất của các quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, các điều quy định về giải thích từ ngữ của văn bản cấp dưới không phải là quy đinh chi tiết, hướng dẫn thi hành các điều quy định về giải thích từ ngữ của văn bản cấp trên. Do đó, việc sắp xếp các điều này trong trường hợp văn bản có giá trị pháp lý cao nhất có điều về giải thích từ ngữ thì các điều về giải thích từ ngữ trong văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau điều về giải thích từ ngữ của văn bản có giá trị pháp lý cao nhất theo thứ bậc hiệu lực pháp lý hoặc theo thời gian ban hành đối với văn bản có cùng thứ bậc hiệu lực.
Tuy nhiên, trường hợp văn bản có giá trị pháp lý cao nhất không có điều về giải thích từ ngữ thì Bộ Tư pháp cũng cần hướng dẫn cụ thể, thống nhất. Có thể là: Các điều về giải thích từ ngữ trong văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành được sắp xếp ngay sau điều cuối cùng về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng trong đề mục. Trường hợp các văn bản pháp điển vào đề mục không có điều quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng thì các điều về giải thích từ ngữ này có thể sắp xếp ngay sau điều cuối cùng trong Chương I của đề mục theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp hoặc theo thứ tự thời gian ban hành đối với các văn bản có cùng hình thức.
(7) Về việc pháp điển các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, hiệu lực thi hành, trách nhiệm thi hành trong văn bản mà có các quy định được sử dụng pháp điển vào nhiều đề mục khác nhau:
Thể chế hiện nay chưa quy định rõ kỹ thuật pháp điển trong trường hợp này nhưng về tinh thần cũng như nguyên tắc về kỹ thuật pháp điển thì các điều này được pháp điển vào ngay sau điều có nội dung liên quan gần nhất được pháp điển. Trường hợp có nhiều điều có nội dung liên quan gần nhất được pháp điển vào nhiều đề mục thì các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, hiệu lực thi hành, trách nhiệm thi hành này được pháp điển vào đề mục trong chủ đề có số thứ tự nhỏ hơn, nêu cùng chủ đề thì pháp điển vào đề mục có số thứ tự nhỏ hơn. Tuy nhiên, thực tế có văn bản được pháp điển vào nhiều đề mục nhưng có chủ yếu các nội dung được pháp điển vào đề mục trong chủ đề có số thứ tự lớn hơn. Như vậy, các điều về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, hiệu lực thi hành, trách nhiệm thi hành trong văn bản này được pháp điển vào đề mục trong chủ đề có số thứ tự nhỏ hơn cùng với một số ít quy định của văn bản đó làm cho kết quả pháp điển chưa thực sự tạo điều kiện thuận lợi, dễ dàng trong tra cứu, tìm kiếm các quy định như mục đích xây dựng Bộ pháp điển đề ra.
Vấn đề này, Bộ Tư pháp cần nghiên cứu thêm để có hướng dẫn ch phù hợp. Có thể là: Các điều quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, hiệu lực thi hành, trách nhiệm thi hành được sắp xếp vào đề mục mà văn bản đó có tỷ lệ nội dung được pháp điển vào nhiều nhất. Trong trường hợp tỷ lệ nội dung văn bản được pháp điển vào các đề mục là tương đương nhau thì các quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, hiệu lực thi hành, trách nhiệm thi hành được sắp xếp vào đề mục được thực hiện pháp điển trước.
Ngoài ra, một số trường hợp đã được quy định hoặc chưa được quy định khác cũng gây khó khăn cho công tác thực hiện pháp điển như: Thủ trưởng cơ quan thực hiện pháp điển ký xác thực và đóng dấu vào kết quả pháp điển gửi thẩm định; pháp điển Nghị quyết của Quốc hội pháp điển vào đề mục mà văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là Luật; chưa hướng dẫn thực hiện pháp điển đối với văn bản đính chính;… cũng cần được nghiên cứu, hướng dẫn thêm./.