Xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước - chặng đường gian nan (Phần II)

II. Những khó khăn trong tổ chức triển khai thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật
Thuật ngữ “pháp điển hóa” được sử dụng rộng rãi trong khoa học cũng như trong đời sống pháp luật trên thế giới và ở cả Việt Nam. Tuy nhiên, để đưa ra một khái niệm cụ thể giải nghĩa cho thuật ngữ “pháp điển hóa” là việc làm khó khăn và có thể nói là không thể. Tùy theo hệ thống pháp luật hiện hành và quyết tâm thực hiện pháp điển của mỗi nước thì mỗi quốc gia có cách thức pháp điển khác nhau mà đưa ra khái niệm về pháp điển cho phù hợp. Nhưng nhìn chung về cơ bản có thể chia thành hai hình thức pháp điển chính, đó là: Pháp điển về mặt nội dung và pháp điển về mặt hình thức. Pháp điển về mặt nội dung là việc xây dựng, soạn thảo một văn bản pháp luật mới trên cơ sở rà soát, hệ thống hoá, tập hợp các quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vào văn bản đó với sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn - cách thức pháp điển này giống như hoạt động lập pháp thông thường. Pháp điển hình thức là cách thức tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại nhiều văn bản khác nhau thành các bộ luật theo từng chủ đề, với bố cục logic, phù hợp, có thể kèm theo những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau.
Trước đây, từ thời nhà Lý, năm 1042 (Minh Đạo Nguyên triều), vua Lý Thái Tông - đời vua thứ hai - thấy việc hình ngục kiện cáo phiền nhiễu, chuộng xử nghiêm khắc, nhiều oan uổng sai lầm… nên đã sai quan Trung thư san định luật lệnh biên soạn thành điều khoản, làm thành sách Hình thư để cho người xem dễ hiểu. Tiếp sau nhà Lý là các triều đại Trần, Lê, Nguyễn lần lượt trị vì đất nước hơn 700 năm (1226 -1945). Mỗi triều đại trong những điều kiện lịch sử cụ thể theo cách của mình đều tiến hành pháp điển hóa và ban bố các văn bản pháp điển hóa như: Nhà Trần có Hình luật; nhà Lê có Quốc triều hình luật (Bộ luật Hồng Đức); nhà Nguyễn có Hoàng Việt luật lệ (Bộ luật Gia Long) và gần đây, nước ta có Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự; Bộ luật lao động…. Như vậy, nước ta cũng đã có bề dày lịch sử thực hiện pháp điển hóa nhưng đều thực hiện pháp điển về mặt nội dung và mới chỉ thực hiện trong một số lĩnh vực có tính khái quát chung, ổn định và liên quan nhiều đến quyền lợi của người dân.
Năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật để thực hiện xây dựng Bộ pháp điển của nhà nước. Theo đó, “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Như vậy, hoạt động pháp điển ở Việt Nam hiện nay là pháp điển về hình thức, theo đó cơ quan có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp đầy đủ các quy phạm pháp luật từ cấp Thông tư trở lên đang còn hiệu lực vào Bộ pháp điển theo trật tự hợp lý. Đây là vấn đề mới ở Việt Nam và tuy Pháp lệnh pháp điển đã ghi nhận rõ chủ trương sử dụng cách thức pháp điển về mặt hình thức để tiến hành pháp điển tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam, nhưng nhiều người, kể cả trong giới luật gia còn chưa hình dung rõ hoặc có những quan niệm rất khác nhau về khái niệm cũng như cách thức tiến hành pháp điển của nước ta. Do đó, việc xây dựng Bộ pháp điển là việc làm chưa có tiền lệ, chưa có kinh nghiệm, vừa làm vừa rút kinh nghiệp để căn chỉnh, hoàn thiện. Với các quy định về việc xây dựng Bộ pháp điển cũng như thực tế các điều kiện bảo đảm cho việc xây dựng Bộ pháp điển hiện nay thì để xây dựng thành công Bộ pháp điển, các cơ quan thực hiện pháp điển sẽ gặp không ít khó khăn thách thức như:
- Thứ nhất công tác pháp điển hiện nay là việc làm mới ở Việt Nam: Như đã nói ở trên, pháp điển trong lịch sử Việt Nam hầu hết là pháp điển về mặt nội dung, còn hiện nay, pháp điển ở Việt Nam là pháp điển về mặt hình thức. Công tác xây dựng Bộ Pháp điển ở Việt Nam sử dụng hình thức pháp điển về hình thức là do hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay còn cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc, thường xuyên thay đổi và có nhiều hạn chế. Ngoài ra, đây cũng là lần đầu tiên kể từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm 1945, Nhà nước có chủ trương xây dựng một Bộ pháp điển chung nhất, được sử dụng chính thức. Do vậy, công tác pháp điển theo quy điển theo quy định tại Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật hiện nay là việc làm hoàn toàn mới, chưa có tiền lệ, chưa có kinh nghiệm. Các cơ quan thực hiện pháp điển sẽ gặp phải nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Bộ Pháp điển.
- Thứ hai, việc giao cho quá nhiều cơ quan (27 bộ, ngành) có thẩm quyền thực hiện pháp điển gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện pháp điển và tốn nhiều thời gian, kinh phí: Theo Điều 4 Pháp lệnh pháp điển thì có tới 27 bộ, ngành có thẩm quyền thực hiện pháp điển. Trong đó, tại các bộ, ngành, việc thực hiện pháp điển các quy phạm pháp luật lại được giao cho nhiều đơn vị trực thuộc chủ trì thực hiện. Hiện nay, trong 27 bộ, ngành thì có tới khoảng hơn hai trăm đơn vị trực thuộc được giao thực hiện nhiệm vụ pháp điển. Với cách tản việc như vậy, việc triển khai thực hiện pháp điển sẽ gặp nhiều khó khăn như:
+ Việc bố trí nhân sự tại các đơn vị thuộc bộ, ngành làm công tác pháp điển sẽ rất khó khăn. Trước hết, công tác pháp điển là việc mới mà không có quy định bố trí thêm biên chế cho các bộ, ngành làm công tác này. Như vậy, các bộ, ngành phải tự bố trí trong tổng biên chế hiện có. Thực tế hiện nay, 100% bộ, ngành bố trí nhân sự đang làm công việc khác kiêm nhiệm làm công tác pháp điển. Việc này dẫn đến những vấn đề sẽ gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện pháp điển như: Do công chức được giao làm kiêm nhiệm nên thiếu đầu tư, tập trung nghiên cứu triển khai thực hiện pháp điển; thiếu chuyên nghiệp; thiếu tính trách nhiệm…
+ Khó khăn trong việc trang bị kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật pháp điển và sử dụng Phần mềm pháp điển: (1) Trong khoảng hơn hai trăm đơn vị thuộc bộ, ngành có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện pháp điển thì có tới hơn một trăm đơn vị không có bộ phận pháp chế cũng như không có cán bộ được đào tạo bài bản về pháp luật nên những người này rất khó khăn trong việc nắm chắc kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật pháp điển; (2) 100% nhân sự làm pháp điển tại các bộ, ngành là kiêm nhiệm, không chuyên trách. Trong khi hiện nay, các bộ, ngành rất nhiều việc về công tác chuyên môn nên việc nghiên cứu triển khai thực hiện công tác pháp điển bị thiếu tập trung. Thực tế, trong gần 03 năm triển khai thực hiện công tác pháp điển, Bộ Tư pháp đã tổ chức nhiều lớp tập huấn và nhiều cuộc hội thảo, tọa đàm để trang bị kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật pháp điển và sử dụng phần mềm pháp điển cho người làm công tác pháp điển tại các bộ, ngành nhưng cho đến nay, số lượng người nắm chắc kiến thức này để độc lập thực hiện pháp điển theo đề mục còn rất hạn chế; (3) Nhân sự làm công tác pháp điển thường xuyên biến động. Việc luân chuyển cán bộ, điều chuyển công tác hay thay đổi vị trí công việc của các công chức là thường xuyên thì những công chức được giao làm kiêm nhiệm công tác pháp điển thường bị thay đổi nhiều hơn. Trong khi pháp điển là công việc mới, phức tạp, nặng về kỹ thuật đòi hỏi người làm công tác này phải có kinh nghiệm, nắm chắc kỹ năng nghiệp vụ thì mới thực hiện hiệu quả công tác này…
+ Quy trình, trình tự thực hiện pháp điển theo đề mục phức tạp gây tốn nhiều thời gian, công sức, kinh phí: Với mô hình Bộ pháp điển như quy định tại Pháp lệnh pháp điển hiện nay thì mỗi một đề mục có một hoặc nhiều cơ quan, đơn vị phối hợp cùng thực hiện pháp điển. Thậm trí có đề mục có tới vài chục cơ quan, đơn vị cùng phối hợp thực hiện. Trong khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta có sự đan xen cả về nội dung lẫn phân cấp, phân lĩnh vực và việc thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật phải theo trật tự nhất định nên quy trình, trình tự thực hiện pháp điển trở nên rườm rà, phức tạp. Do đó, công tác pháp điển đòi hỏi sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị để thực hiện pháp điển theo đề mục rất phức tạp, mất nhiều thời gian, công sức, kinh phí. Ví dụ, khi Bộ A có thẩm quyền pháp điền Luật A1, Nghị định A2, Thông tư A3; Bộ B có thẩm quyền pháp điển Nghị định B2, Thông tư B3 thì sau khi Bộ A pháp điển xong Luật A1, Nghị định A2 thì phải gửi cho Bộ B để thực hiện pháp điển Nghị định B2, Thông tư B3 vì sau khi Bộ B pháp điển xong Nghị định B2 thì Bộ A mới được thực hiện tiếp Thông tư A3.
+ Khó bảo đảm chất lượng tốt kết quả pháp điển: Do nhiều cơ quan, đơn vị cùng có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện pháp điển thì việc quy định các nguyên tắc thống nhất trong kỹ thuật pháp điển là rất cần thiết. Tuy nhiên, với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nước ta rất phức tạp, nhiều tầng nấc, không thống nhất về kỹ thuật trình bày cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản thì việc thống nhất các nguyên tắc trong kỹ thuật pháp điển là rất khó khăn. Hơn nữa, khi đã quy định thống nhất nguyên tắc về kỹ thuật pháp điển cụ thể thì có trường hợp đặc thù không thể áp dụng được. Nếu vẫn áp dụng theo quy định thì kết quả pháp điển không đạt được mục đích là giúp cho cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật. Thậm chí có trường hợp khó quy định thống nhất nguyên tắc về kỹ thuật pháp điển chung thì dẫn đến các cơ quan, đơn vị tùy nghi trong việc thực hiện pháp điển làm cho Bộ pháp điển thiếu tính thống nhất, đồng bộ cũng như gây khó khăn cho việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.
- Thứ ba, giá trị pháp lý của Bộ pháp điển không cao nên sự quyết tâm của các bộ, ngành trong việc thực hiện pháp điển cũng không cao: Theo quy định tại Điều 5 của Pháp lệnh pháp điển thì Bộ pháp điển được sử dụng để tra cứu trong áp dụng và thực hiện pháp luật. Như vậy, Bộ pháp điển có giá trị pháp lý không cao, không có giá trị trong áp dụng và thực hiện pháp luật mà chỉ được sử dụng để tra cứu trong áp dụng và thực hiện pháp luật. Tức là, trong áp dụng pháp luật, cá nhân, tổ chức không thể viện dẫn điều, khoản của Bộ pháp điển mà vẫn phải viện dẫn điều, khoản của văn bản gốc. Như vậy, Bộ pháp điển cũng không thay thế và cũng không có giá trị pháp lý như các văn bản gốc - văn bản sử dụng để pháp điển mà Bộ pháp điển chỉ giúp cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy phạm pháp luật.
Trong khi đó, để xây dựng Bộ pháp điển đòi hỏi các bộ, ngành dành nhiều thời gian, công sức, kinh phí thực hiện nên có tình trạng Thủ trưởng một số bộ, ngành cũng chưa thực sự quyết liệt trong chỉ đạo các đơn vị trực thuộc triển khai thực hiện pháp điển dẫn đến các đơn vị trực thuộc và các công chức được giao trực tiếp thực hiện pháp điển chưa dành nhiều thời gian, công sức để thực hiện công việc này. Thực tế đến nay, bên cạnh một số bộ, ngành rất tích cực triển khai thực hiện pháp điển (có bộ đã thực hiện pháp điển xong 08 đề mục) thì cũng có bộ, ngành có thể nói gần như chưa triển khai thực hiện. Như vậy, Bộ pháp điển khó có thể hoàn thiện và bảo đảm chất lượng, hiệu quả nếu như các bộ, ngành không thực sự quan tâm đúng mức cho việc triển khai thực hiện công tác này.
- Thứ tư, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chưa hoàn thiện gây khó khăn cho việc sử dụng văn bản để pháp điển vào đề mục: Theo quy định tại Điều 8 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật thì các văn bản cần thu thập để pháp điển là văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục, các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản đó và các văn bản có nội dung liên quan. Các văn bản này được thu thập theo thứ tự ưu tiên sau: Bản gốc văn bản; bản chính văn bản; bản đăng trên Công báo; bản sao y bản chính; bản sao lục của cơ quan, người có thẩm quyền; văn bản hợp nhất; văn bản đã được rà soát, hệ thống hóa được cơ quan có thẩm quyền công bố. Tuy nhiên, năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 52/2015/NĐ-CP để xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Theo đó, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng văn bản điện tử và được sử dụng chính thức trong việc quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Để góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả cũng như bảo đảm mục đích của việc xây dựng Bộ pháp điển thì việc các bộ, ngành sử dụng văn bản trong Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật để pháp điển là phù hợp. Tuy nhiên, hiện nay Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chưa được hoàn thiện, số lượng văn bản chưa được cập nhật đầy đủ, chất lượng văn bản chưa được kiểm duyệt chặt chẽ để bảo đảm tính chính xác của văn bản đã được cập nhật nên gây khó khăn cho việc sử dụng văn bản trong Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật để pháp điển.
Như vậy, với cách thức tổ chức triển khai thực hiện pháp điển tại Việt Nam như hiện nay, khó khăn sẽ thêm chồng chất khó khăn. Theo Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng chính phủ về việc phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển thì trong 10 năm (2014 - 2023) Bộ pháp điển phải được hoàn thiện. Tuy nhiên đã trải hơn hai năm của Lộ trình, với kết quả là 23 đề mục đã được thẩm định (chưa được 1/10 của Bộ pháp điển) nhưng chưa một đề mục hay chủ đề nào được Chính phủ thông qua thì liệu rằng trong 7 năm còn lại, Bộ pháp điển của Việt Nam có được hoàn thiện?