Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) đang còn hiệu lực ở nước ta hiện nay có khoảng hơn 58 nghìn văn bản. Trong đó có hơn 08 nghìn văn bản từ cấp thông tư trở lên (của Trung ương) và hơn 50 nghìn văn bản từ cấp tỉnh trở xuống (của địa phương). Đây là một hệ thống văn bản tương đối cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc. Để quản lý hiệu quả hệ thống QPPL của Trung ương cũng như góp phần giúp cá nhân, tổ chức dễ dàng tìm kiếm, tra cứu các quy định của pháp luật, ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL xác lập cơ chế để xây dựng Bộ pháp điển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo đó, Bộ pháp điển là sự tập hợp các QPPL của Trung ương đang còn hiệu lực - các QPPL của địa phương chưa được pháp điển.
Tuy chưa được pháp điển, nhưng các QPPL của địa phương đã được nhà nước và cả tư nhân quan tâm tập hợp, quản lý ở một chừng mực nhất định như Công báo, Cơ sở dữ liệu về pháp luật, Thư viện pháp luật, Luật Việt Nam, Khai Trí… Như vậy, việc quản lý các QPPL của địa phương hiện nay đã phần nào đáp ứng được nhu cầu quản lý của nhà nước cũng như nhu cầu tra cứu, tìm kiếm các quy định pháp luật của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, để nâng cao hơn nữa hiệu quả quản lý của nhà nước cũng như giúp các cá nhân, tổ chức dễ dàng tìm kiếm các quy định của pháp luật ở địa phương thì việc nghiên cứu phân tích thực trạng hệ thống văn bản QPPL của địa phương cũng như thực trạng quản lý của nó để đề xuất giải pháp phù hợp, hiệu quả là cần thiết.
I. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QPPL CỦA ĐỊA PHƯƠNG
| STT |
Tên địa phương |
Cấp tỉnh |
Cấp huyện |
Cấp xã |
Ghi chú |
-
|
An Giang |
415 |
2278 |
|
Cấp xã: Không có thông tin |
-
|
Bà Rịa – Vũng Tàu |
1059 |
496 |
783 |
|
-
|
Bạc Liêu |
193 |
184 |
237 |
|
-
|
Bắc Giang |
213 |
257 |
634 |
|
-
|
Bắc Kạn |
541 |
295 |
485 |
|
-
|
Bắc Ninh |
|
|
|
Không rõ số liệu |
-
|
Bến Tre |
455 |
114 |
294 |
|
-
|
Bình Dương |
144 |
128 |
111 |
|
-
|
Bình Định |
123 |
|
|
Cấp huyện, xã: Không rõ số liệu |
-
|
Bình Phước |
1102 |
715 |
2386 |
|
-
|
Bình Thuận |
475 |
|
|
Cấp huyện, cấp xã: Không rõ số liệu |
-
|
Cao Bằng |
92 |
1309 |
808 |
|
-
|
Cà Mau |
270 |
199 |
654 |
|
-
|
Cần Thơ |
339 |
250 |
112 |
|
-
|
Đà Nẵng |
|
|
|
Không rõ số liệu |
-
|
Đắk Lắk |
|
|
|
Không rõ số liệu |
-
|
Đắk Nông |
|
|
|
Không rõ số liệu |
-
|
Điện Biên |
278 |
138 |
87 |
|
-
|
Đồng Nai |
773 |
|
|
Cấp huyện, cấp xã: 2057 |
-
|
Đồng Tháp |
253 |
183 |
|
|
-
|
Gia Lai |
|
|
|
03 cấp: 929 |
-
|
Hà Giang |
189 |
|
|
|
-
|
Hà Nam |
352 |
163 |
568 |
|
-
|
Hà Nội |
517 |
760 |
|
Cấp xã: : Không có số liệu |
-
|
Hà Tĩnh |
414 |
661 |
1799 |
|
-
|
Hải Dương |
129 |
|
|
Cấp huyện, cấp xã: Không rõ số liệu |
-
|
Hải Phòng |
700 |
|
|
Cấp huyện, cấp xã: Không rõ số liệu |
-
|
Hậu Giang |
445 |
292 |
478 |
|
-
|
Hòa Bình |
235 |
270 |
420 |
|
-
|
Hưng Yên |
485 |
277 |
239 |
|
-
|
Khánh Hòa |
431 |
113 |
112 |
|
-
|
Kiên Giang |
574 |
135 |
622 |
|
-
|
Kon Tum |
1725 |
1952 |
3740 |
|
-
|
Lai Châu |
813 |
1231 |
596 |
|
-
|
Lào Cai |
597 |
|
|
Cấp huyện, cấp xã: Không rõ số liệu |
-
|
Lạng Sơn |
443 |
118 |
750 |
|
-
|
Lâm Đồng |
292 |
746 |
|
Cấp xã: Không rõ số liệu |
-
|
Long An |
474 |
662 |
912 |
|
-
|
Nam Định |
|
|
|
Không rõ số liệu |
-
|
Nghệ An |
1059 |
965 |
1781 |
|
-
|
Ninh Bình |
300 |
128 |
410 |
|
-
|
Ninh Thuận |
794 |
115 |
279 |
|
-
|
Phú Thọ |
335 |
260 |
1120 |
|
-
|
Phú Yên |
239 |
56 |
1155 |
|
-
|
Quảng Bình |
633 |
284 |
927 |
|
-
|
Quảng Nam |
585 |
449 |
2466 |
|
-
|
Quảng Ninh |
286 |
871 |
2061 |
|
-
|
Quảng Ngãi |
332 |
415 |
2879 |
|
-
|
Quảng Trị |
870 |
884 |
2763 |
|
-
|
Sóc Trăng |
394 |
182 |
352 |
|
-
|
Sơn La |
122 |
161 |
102 |
|
-
|
Tây Ninh |
430 |
295 |
390 |
|
-
|
Thái Bình |
853 |
459 |
238 |
|
-
|
Thái Nguyên |
342 |
204 |
702 |
|
-
|
Thanh Hóa |
203 |
315 |
1115 |
|
-
|
Thừa Thiên - Huế |
186 |
191 |
|
Cấp xã: Không có số liệu |
-
|
Tiền Giang |
286 |
337 |
1979 |
|
-
|
TP. Hồ Chí Minh |
832 |
1069 |
364 |
|
-
|
Trà Vinh |
259 |
189 |
183 |
|
-
|
Tuyên Quang |
311 |
88 |
439 |
|
-
|
Vĩnh Long |
355 |
102 |
116 |
|
-
|
Vĩnh Phúc |
452 |
126 |
397 |
|
-
|
Yên Bái |
299 |
103 |
456 |
|
| Tổng số |
26.297
(57 tỉnh) |
22.174
(52 tỉnh) |
39.501
(45 tỉnh) |
|
| Trung bình mỗi tỉnh/TP |
461 |
426 |
878 |
|
II. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ KHAI THÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN QPPL CỦA ĐỊA PHƯƠNG
1. Về phía Nhà nước
1.1. Thực trạng quản lý văn bản tại Công báo
Ngày 28/9/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 100/2010NĐ/CP về Công báo (hiện nay đã được thay thế bởi quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 15/6/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Theo đó, Công báo là ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý, có chức năng đăng các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành, các điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với nước CHXHCN Việt Nam và các văn bản pháp luật khác theo quy định (Công báo được xuất bản dưới hình thức Công báo in và Công báo điện tử). Có 2 cấp Công báo: ở Tung ương do Văn phòng Chính phủ xuất bản; ở mỗi địa phương do Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xuất bản. Trong đó, văn bản của địa phương được đưa vào Công báo chỉ là các văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành (
không đăng các văn bản QPPL từ cấp huyện trở xuống). Cụ thể:
- Nguyên tắc đăng văn bản trên Công báo: Công báo đăng toàn văn, đầy đủ, kịp thời, chính xác các văn bản do cơ quan ban hành gửi đăng Công báo.
- Văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh:
+ Văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
+ Văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ở cấp tỉnh xử lý văn bản QPPL trái pháp luật.
+ Văn bản đính chính văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
+ Danh mục văn bản, quy định hết hiệu lực thi hành do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp tỉnh lập, gửi đăng Công báo.
+ Văn bản pháp luật khác do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành; văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành.
- Giá trị pháp lý của văn bản đăng trên Công báo:. Trong trường hợp có sự khác nhau giữa Công báo in và Công báo điện tử thì sử dụng Công báo in làm căn cứ chính thức.
Như vậy, văn bản pháp luật đăng trên Công báo là văn bản có giá trị pháp lý và được đăng đầy đủ, kịp thời, chính xác mà không được cập nhật tình trạng pháp lý của văn bản (còn hiệu lực, hết hiệu lực toàn bộ, hệt hiệu lực một phần...) cũng như không được xác lập các văn bản có nội dung liên quan nên không đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước về văn bản QPPL cũng như nhu cầu của xã hội trong việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.
1.2. Thực trạng quản lý văn bản QPPL tại các cơ sở dữ liệu về văn bản pháp luật của các bộ, ngành, địa phương
Trước nhu cầu quản lý nhà nước hiệu quả về văn bản QPPL cũng như nhu cầu của xã hội trong việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật; trong khi thực trạng hệ thống văn bản QPPL nước ta rất cồng kềnh, phức tạp; việc quản lý hệ thống QPPL còn hạn chế; việc người dân, doanh nghiệp tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật gặp nhiều khó khăn, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, coi trọng phát triển và ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực pháp luật (Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020:
“Hiện đại hoá phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật. Khai thác, ứng dụng tối đa thành tựu của khoa học, kỹ thuật, nhất là công nghệ thông tin nhằm đổi mới phương pháp, tiến độ, chất lượng và hiệu quả của quy trình xây dựng pháp luật. Xây dựng và khai thác hiệu quả cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật”). Triển khai thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW, trong thời gian qua, nhiều bộ, ngành, địa phương đã chủ động xây dựng cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật để phục vụ hoạt động quản lý nhà nước cũng như đáp ứng nhu cầu của xã hội trong việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật. Đây là những Cơ sở dữ liệu được các cơ quan chủ động xây dựng nên không có giá trị pháp lý trong áp dụng và thi hành pháp luật.
Tuy nhiên, đến nay, việc xây dựng, quản lý, duy trì, cập nhật, khai thác, sử dụng các cơ sở dữ liệu này đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Cụ thể như: (1) Các cơ sở dữ liệu pháp luật được xây dựng phân tán giữa các cơ quan ở trung ương, giữa trung ương với địa phương; chưa có đầu mối quản lý thống nhất nên có nhiều sự trùng lặp, chồng chéo; lãnh phí nguồn lực; hiệu quả khai thác, sử dụng không cao; (2) Các cơ sở dữ liệu được xây dựng theo các chuẩn khác nhau, thiếu tính thống nhất về các trường thông tin nên các cơ sở dữ liệu này không thể tích hợp, chia sẻ kết lối với nhau; (3) Việc cập nhật văn bản QPPL được tiến hành không thường xuyên, thiếu tính kịp thời - nên không đầy đủ, gây khó khăn cho việc khai thác, sử dụng các cơ sở dữ liệu này; (4) Một số thông tin cần thiết không được cập nhật như tình trạng hiệu lực của các văn bản pháp luật, tính liên kết các văn bản có nội dung liên quan không được xác lập; (5) Các cơ sử dữ liệu này không được xây dựng trên cơ sở pháp lý cụ thể nên không có giá trị trong áp dụng, thi hành pháp luật…
Như vậy, các văn bản trên các cơ sơ dữ liệu này không có giá trị pháp lý trong áp dụng và thi hành pháp luật; việc cập nhật tình trạng pháp lý của văn bản (còn hiệu lực, hết hiệu lực toàn bộ, hệt hiệu lực một phần...) cũng như xác lập các văn bản có nội dung liên quan chưa được thống nhất, đồng bộ nên cũng chưa đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước hiệu quả về văn bản QPPL và nhu cầu của xã hội trong việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật.
1.3. Thực trạng quản lý văn bản tại Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Nhằm bảo đảm xây dựng, quản lý, cập nhật, khai thác và sử dụng Cơ sở dữ liệu quốc gia vè pháp luật được tiết kiệm, hiệu quả, khả thi và thống nhất trên toàn quốc; đồng thời phục vụ tích cực cho mọi cá nhân, tổ chức thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật, ngày 28/5/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/2015NĐ/CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Theo đó, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là tập hợp các văn bản QPPL và văn bản hợp nhất văn bản QPPL dưới dạng văn bản điện tử do Chính phủ thống nhất quản lý, bao gồm các cơ sở dữ liệu thành phần: Cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật Trung ương và Cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật của các địa phương. Các văn bản QPPL trên Cơ sở dữ liệu được cập nhật ngày ban hành, ngày có hiệu lực, tình trạng hiệu lực và quá trình thay đổi hiệu lực của văn bản
(Hiện nay, các bộ, ngành và địa phương đang triển khai thực hiện rà soát, cập nhật, hoàn thiện Cơ sở dữ liệu đối với các văn bản QPPL từ cấp tỉnh trở lên; Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL 2015, trong thời gian tới các địa phương tiếp tục cập nhật, hoàn thiện Cơ sở dữ liệu đối với các văn bản của cấp huyện và cấp xã). Cụ thể:
- Nguyên tắc xây dựng, quản lý và duy trì Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
+ Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được xây dựng tập trung, thống nhất.
+ Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được quản lý chặt chẽ, bảo đảm an toàn, lưu trữ lâu dài.
+ Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được duy trì liên tục, ổn định, thông suốt đáp ứng yêu cầu khai thác và sử dụng văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
- Nguyên tắc cập nhật văn bản
+ Văn bản được cập nhật phải bảo đảm tính chính xác, kịp thời, toàn vẹn và đầy đủ.
+ Sử dụng chữ ký điện tử để xác thực nội dung của văn bản khi cập nhật văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.
Cơ quan có trách nhiệm cập nhật văn bản sử dụng kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06 ngày 02 năm 2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL để đối chiếu, cập nhật thông tin của văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.
- Văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật: Văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành hoặc phối hợp ban hành và văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL;
- Thông tin cơ bản của văn bản QPPL:
+ Số, ký hiệu, trích yếu, nội dung văn bản, loại văn bản, cơ quan ban hành, họ và tên người ký ban hành, chức danh người ký ban hành, ngày ban hành, ngày có hiệu lực, tình trạng hiệu lực;
+ Văn bản liên quan gồm văn bản làm căn cứ pháp lý ban hành và các văn bản được dẫn chiếu tới trong văn bản;
+ Quá trình thay đổi hiệu lực của văn bản;
+ Những thông tin cần thiết khác (nếu có).
- Trách nhiệm cập nhật văn bản: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
- Giá trị pháp lý của văn bản đăng trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật: Văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được sử dụng chính thức trong việc quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Như vậy, khắc phục được những hạn chế của Công báo điện tử và cơ sở dữ liệu về văn bản pháp luật của các bô, ngành, địa phương, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là kho dữ liệu pháp văn bản pháp luật chính thức của quốc gia. Các văn bản QPPL được cập nhật kịp thời, đầy đủ, chính xác, thống nhất, không bị chồng chéo; đặc biệt là cập nhật được tình trạng pháp lý của từng văn bản cũng như các văn bản có nội dung liên quan đến nhau giúp cho việc quản lý nhà nước về văn bản QPPL hiệu quả và giúp cá nhân, tổ chức dễ dàng tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật bảo đảm tính tương thích, khả năng tích hợp, chia sẻ thông tin và mở rộng các trường dữ liệu trong thiết kế hệ thống và phần mềm ứng dụng; quy trình cập nhật văn bản cũng như việc vận hành, quản lý tài khoản quản trị chặt chẽ, an toàn.
Bên cạnh những tính năng ưu việt nêu trên của Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật thì vẫn còn những hạn chế chưa đáp ứng hiệu quả yêu cầu trong việc quản lý nhà nước đế từng nội dung của văn bản như: không chỉ dẫn được các quy định trong các văn bản khác nhau có nội dung liên quan đến nhau và mới chỉ xác định văn bản có nội dung liên quan - chủ yếu là văn bản được sử dụng làm căn cứ ban hành văn bản đó; việc cập nhật tình trạng pháp lý mới chỉ đối với từng văn bản mà chưa cập nhật đến từng quy định trong văn bản.
1.4. Công tác hệ thống hóa văn bản QPPL tại địa phương
Thực hiện nhiệm vụ được giao tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo Kế hoạch thực hiện hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thống nhất trong cả nước kỳ 2014-2018 được ban hành kèm theo Quyết định số 126/QĐ-TTg ngày 25/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương trên cả nước đã tiến hành hệ thống hóa văn bản QPPL kỳ 2014 – 2018. Kết quả cụ thể như sau:
Tính đến ngày 31/5/2019, đã có 62/63 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (đạt 98.4%) công bố kết quả hệ thống hóa văn bản. Kiểm toán nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng đã công bố kết quả hệ thống hóa văn bản theo quy định. Theo đó, kết quả hệ thống hóa ở trung ương và địa phương như sau:
Tại cấp tỉnh
- Tổng số văn bản còn hiệu lực: 27974 văn bản;
- Tổng số văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực toàn bộ: 15962 văn bản;
- Tổng số văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực một phần: 2073 văn bản;
- Tổng số văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới: 4614 văn bản.
Tại cấp huyện
- Tổng số văn bản còn hiệu lực: 12844 văn bản;
- Tổng số văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực toàn bộ: 13810 văn bản;
- Tổng số văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực một phần: 399 văn bản;
- Tổng số văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới: 1545 văn bản.
Tại cấp xã
- Tổng số văn bản còn hiệu lực: 11726 văn bản;
- Tổng số văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực toàn bộ: 59040 văn bản;
- Tổng số văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực một phần: 77 văn bản;
- Tổng số văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới: 636 văn bản.
Kết quả này được Bộ Tư pháp tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ tại Báo cáo số 145/BC-BTP ngày 31/5/2019.
Việc tổ chức thực hiện hệ thống hóa văn bản cơ bản đã được các cơ quan chuẩn bị sớm, có kế hoạch chi tiết (việc xây dựng Kế hoạch hệ thống hóa văn bản kỳ 2014-2018 đã được 100% Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện theo đúng quy định của pháp luật (63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), có sự kế thừa những kết quả đạt được của kỳ hệ thống hóa văn bản đầu tiên thống nhất trong cả nước năm 2013. Nhìn chung các địa phương đã nhận thức được ý nghĩa quan trọng của công tác hệ thống hóa văn bản đối với việc chỉ đạo, điều hành các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng như để bảo đảm sự minh bạch, thống nhất của hệ thống pháp luật. Chất lượng kết quả hệ thống hóa văn bản, các địa phương cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu.
Tuy nhiên, kết quả hệ thống hóa văn bản cũng cho thấy tình trạng văn bản có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, không xác định được tình trạng hiệu lực vẫn còn tồn tại cần kịp thời xử lý theo quy định. Việc thực hiện nhiệm vụ hệ thống hóa kỳ 2014-2018 còn một số khó khăn, vướng mắc như: một số địa phương còn lúng túng về cách thức triển khai, kỹ năng nghiệp vụ; việc xác định và tập hợp đầy đủ các văn bản phục vụ hệ thống hóa gặp nhiều khó khăn, việc khai thác văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật còn chưa đáp ứng được yêu cầu; một số địa phương không thực hiện đúng quy định về thời điểm công bố kết quả hệ thống hóa (17/62 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương công bố kết quả hệ thống hóa không đúng thời hạn; còn 01/22 Bộ, cơ quan ngang Bộ, 01/63 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa thực hiện công bố kết quả hệ thống hóa văn bản); một số cơ quan, đơn vị thiếu chủ động, tích cực phối hợp với tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp trong triển khai hệ thống hóa văn bản; cán bộ làm công tác hệ thống hóa văn bản ở tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, cơ quan tư pháp địa phương còn thiếu, trình độ chuyên môn chưa đồng đều; cán bộ làm công tác pháp chế tại các sở, ngành ở địa phương chủ yếu là kiêm nhiệm, nhân sự không ổn định; kinh phí cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản còn hạn chế.
Từ kết quả hệ thống hóa văn bản của các Bộ, ngành và địa phương, Bộ Tư pháp đã kiến nghị Thủ tướng Chính phủ một số vấn đề nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ hệ thống hóa văn bản nói riêng và công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản nói chung: (i) Chỉ đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ, địa phương chưa hoàn thành việc hệ thống hóa văn bản khẩn trương hoàn thành và thực hiện công bố kết quả hệ thống hóa theo đúng quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; (ii) Chỉ đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ, địa phương khẩn trương sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản (trường hợp văn bản thuộc thẩm quyền xử lý) hoặc kiến nghị các cơ quan, người có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản (trường hợp văn bản không thuộc thẩm quyền xử lý) để bảo đảm sự phù hợp, thống nhất của hệ thống pháp luật; (iii) Yêu cầu các Bộ, ngành, địa phương tăng cường ý thức trách nhiệm đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, thực hiện nghiêm Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, đồng thời tiếp tục quan tâm chỉ đạo củng cố tổ chức, nâng cao năng lực cho cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa, bảo đảm kinh phí theo quy định pháp luật cho công tác này.
2.1. Trung tâm Luật Việt Nam:
2.2. Thư viện pháp luật:
2.3. Khai Trí:
II. PHƯƠNG ÁN QUẢN LÝ VĂN BẢN CỦA ĐỊA PHƯƠNG
Như vậy, trước thực trạng hệ thống văn bản QPPL của địa phương cũng như thực trạng quản lý hệ thống các văn bản này như hiện nay thì việc nghiên cứu nghiên cứu, đề xuất giải pháp xây dựng hệ cơ sở dữ liệu để quản lý hệ thống QPPL của địa phương một cách phù hợp, hiệu quả là rất cần thiết. Tuy nhiên, hệ thống các QPPL của địa phương không phù hợp với việc thực hiện pháp điển. Do vậy, giải pháp tối ưu là khắc phục những hạn chế của Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và nâng cao công tác hệ thống hóa văn bản QPPL tại địa phương
. Để đảm bảo công tác hệ thống hóa VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh được thực hiện tốt hơn, chúng tôi có một số đề xuất sau đây:
Thứ nhất, xây dựng và hoàn thiện quy định của pháp luật về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực hiện hệ thống hóa VBQPPL
Hệ thống hóa VBQPPL là một quy trình nhiều giai đoạn, trong đó mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đều có trách nhiệm. Vì vậy, phải xác định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân để các chủ thể này ý thức được trách nhiệm của mình. Xác định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong quá trình thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL có ý nghĩa vô cùng quan trọng, là căn cứ truy cứu trách nhiệm khi VBQPPL không được tiến hành hệ thống hóa thường xuyên, kịp thời.
Thứ hai, tiếp tục kiện toàn tổ chức pháp chế ở các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, đồng thời đẩy mạnh sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong thực hiện hệ thống hóa VBQPPL
Bộ Tư pháp cần tiếp tục đôn đốc, hướng dẫn việc triển khai thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ tại các địa phương. Đồng thời, Bộ Tư pháp cần có văn bản kiến nghị các Bộ, cơ quan ngang Bộ khi xây dựng Thông tư hướng dẫn cơ cấu tổ chức các Sở cần xác định Phòng Pháp chế là một bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức các Sở vì Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ đã xác định điều này. Trong điều kiện chưa thành lập được Phòng Pháp chế, Bộ Tư pháp cũng cần có hướng dẫn về việc giao kiêm nhiệm công tác pháp chế tại các Sở để thực hiện có hiệu quả các công việc được giao trong đó có công tác hệ thống hóa VBQPPL. Đối với các địa phương, trong thời gian tới Sở Tư pháp cần tham mưu UBND tỉnh ban hành Đề án thành lập các Phòng Pháp chế ở các Sở (hoặc Kế hoạch tiếp tục triển khai thực hiện Đề án đối với địa phương đã ban hành Đề án). Để thực hiện có hiệu quả điều này thì UBND cấp tỉnh căn cứ tổng biên chế được giao và trên cơ sở cân đối biên chế ở địa phương, cần dành chỉ tiêu biên chế làm công tác pháp chế giao cho các Sở. Biên chế được giao sẽ được bố trí thực hiện công tác pháp chế trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. Trên cơ sở đó, các Sở sẽ tuyển dụng công chức phù hợp để đảm nhận công tác pháp chế.
Thứ ba, thu hút đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học làm cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL
Trong quá trình thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL, cần thu hút sự tham gia của các cộng tác viên, đặc biệt là các chuyên gia, nhà khoa học,... Thu hút được sự tham gia của đội ngũ này có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL nhất là trong điều kiện đội ngũ công chức làm công tác pháp chế chưa đủ
. Điều 176 Nghị định số 34/202016/NĐ-CP đã quy định về cộng tác viên hệ thống hóa VBQPPL. Theo đó, cộng tác viên hệ thống hóa văn bản là người có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật được người đứng đầu cơ quan ký hợp đồng cộng tác. Vì vậy, Sở Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan chuyên môn tham mưu cho UBND cấp tỉnh xây dựng đội ngũ cộng tác viên hệ thống hoá VBQPPL và quản lý và sử dụng đội ngũ cộng tác viên này. Để thực hiện tốt nội dung này, Sở Tư pháp cần tham mưu UBND cấp tỉnh ban hành Quy chế về cộng tác viên thực hiện hệ thống hóa VBQPPL. Quy chế cần xác định rõ tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền lợi của cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL. Để cộng tác viên thực hiện công tác hệ thống hóa VBQPPL có hiệu quả thì CQĐP cần cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu, văn bản cần thiết phục vụ cho công tác hệ thống hóa VBQPPL; đảm bảo các chế độ, thù lao thỏa đáng.
Thứ tư, đảm bảo kinh phí cho hoạt động hệ thống hóa VBQPPL và đảm bảo kinh phí hỗ trợ đội ngũ công chức pháp chế, cộng tác viên làm công tác hệ thống hóa VBQPPL
Như trên đã phân tích, vấn đề kinh phí thực hiện hệ thống hóa VBQPPL vẫn chưa đảm bảo vì quy định chưa rõ ràng, việc phân bổ kinh phí cho công tác hệ thống hóa VBQPPL vẫn chưa được các cơ quan, đơn vị quan tâm. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính nghiên cứu, xem xét sửa đổi thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011. Theo đó, cần bổ sung cụ thể những hướng dẫn về mức chi hỗ trợ công tác hệ thống hóa VBQPPL để các địa phương có cơ sở triển khai thực hiện. Trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh cần trình HĐND thông qua quy định về mức chi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL. Đồng thời, UBND cấp tỉnh sẽ ban hành Quyết định để triển khai thực hiện. Ngoài ra, Sở Tư pháp, Sở Tài chính và các Sở, Ban, Ngành có liên quan khi phối hợp lập dự toán ngân sách phục vụ cho các hoạt động liên quan đến VBQPPL phải lập dự toán kinh phí phục vụ cho công tác hệ thống hóa VBQPPL, đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn kinh phí này để phục vụ có hiệu quả công tác hệ thống hóa VBQPPL.
Hiện nay, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định công chức pháp chế được hưởng phụ cấp ưu đãi theo nghề. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về mức phụ cấp ưu đãi nghề của đội ngũ này. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị Bộ Nội vụ cần tiếp tục khẩn trương trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định quy định về phụ cấp nghề cho công chức pháp chế. Đối với UBND cấp tỉnh, căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương trình HĐND tỉnh quyết định mức chi hỗ trợ cho đội ngũ công chức làm công tác pháp chế ở các Sở trong thời gian chờ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể mức phụ cấp này. Đồng thời, UBND tỉnh phải bố trí đầy đủ kinh phí cho các Sở, Ban, Ngành để chi trả thù lao xứng đáng cho cộng tác viên tham gia công tác hệ thống hóa VBQPPL trên cơ sở hợp đồng được ký kết giữa cơ quan sử dụng cộng tác viên với cộng tác viên.
Thứ năm, xây dựng khung phân loại VBQPPL thống nhất khi thực hiện hệ thống hóa VBQPPL và hoàn thiện cơ sở dữ liệu về VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh
Để công tác hệ thống hóa VBQPPL có hiệu quả, cần xây dựng khung phân loại VBQPPL hợp lý và khoa học để khi rà soát VBQPPL thì có khung phân loại và làm cơ sở tiến hành tập hợp, lập danh mục ở những bước tiếp theo. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ chưa xác định cụ thể khung phân loại VBQPPL khi tiến hành hệ thống hoá VBQPPL. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị xây dựng khung phân loại hợp lý để thực hiện công tác này. Theo chúng tôi, khung loại này có thể xây dựng căn cứ vào tiêu chí lĩnh vực QLNN mà VBQPPL điều chỉnh. Hiện nay, nhiều địa phương phân chia các lĩnh vực QLNN chưa thống nhất dẫn đến việc phân loại hệ thống VBQPPL cũng chưa phù hợp. Từ góc độ nghiên cứu, chúng tôi kiến nghị dựa vào 45 chủ đề của Bộ pháp điển được quy định trong Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL để tiến hành phân loại vì việc xây dựng khung phân loại dựa vào 45 chủ đề này sẽ giúp việc phân loại các VBQPPL bám sát các QPPL của trung ương ban hành. Như vậy, trong quá trình rà soát, nếu những QPPL của trung ương có thay đổi thì CQĐP cũng sẽ dễ dàng phát hiện để đề xuất việc sửa đổi, bổ sung VBQPPL của địa phương. Trên cơ sở 45 chủ đề này, chúng tôi đề xuất hình thành các nhóm lĩnh vực sau đây để tiến hành phân loại VBQPPL khi tiến hành hệ thống hóa VBQPPL: (1) lĩnh vực an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội; (2) lĩnh vực quân sự quốc phòng; (3) lĩnh vực thông tin truyền thông; (4) lĩnh vực nội vụ; (5) lĩnh vực tư pháp; (6) lĩnh vực công nghiệp, thương mại; (7) lĩnh vực lao động, chính sách, xã hội; (8) lĩnh vực tài nguyên, môi trường; (9) lĩnh vực giáo dục và đào tạo; (10) lĩnh vực giao thông vận tải; (11) lĩnh vực tài chính; (12) lĩnh vực khoa học công nghệ; (13) lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn; (14) lĩnh vực xây dựng; (15) lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch; (16) lĩnh vực y tế; (17) lĩnh vực nội chính; (18) lĩnh vực ngoại giao.
Khung phân loại này được đề xuất trên cơ sở các chủ đề Bộ pháp điển mà Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL đề ra và chúng tôi nhóm thành các lĩnh vực trên cơ sở chức năng tham mưu QLNN của các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh. Khung phân loại này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh tiến hành hệ thống hóa VBQPPL do mình tham mưu. Khung phân loại này bám sát chủ đề của các QPPL và phù hợp với chức năng tham mưu QLNN mà UBND cấp tỉnh giao cho các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh. Trên cơ sở khung phân loại này, các Sở, Ban, Ngành căn cứ chức năng QLNN của mình sẽ thực hiện thường xuyên cập nhật, tập hợp, sắp xếp các VBQPPL để thuận lợi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL.
Bên cạnh đó, việc hoàn thiện cơ sở dữ liệu về VBQPPL của CQĐP góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho công tác hệ thống hóa VBQPPL. Để thực hiện điều đó, trước hết cần xây dựng trang thông tin điện tử cho các Sở, Ban, Ngành cấp tỉnh vì trang thông điện tử được xây dựng và hoàn thiện sẽ đảm bảo cho việc lưu giữ và kết nối cơ sở dữ liệu về VBQPPL./.