Một số khó khăn, vướng mắc trong việc khai thác, sử dụng Bộ pháp điển

I. BỘ PHÁP ĐIỂN VÀ CÔNG TÁC XÂY DỰNG BỘ PHÁP ĐIỂN CỦA VIỆT NAM
1. Bộ pháp điển của Việt Nam (Được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử pháp điển - phapdien.moj.gov.vn)
Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL quy định Bộ pháp điển của Việt Nam được cấu trúc theo chủ đề. Hiện nay, Bộ pháp điển có 45 chủ đề được đánh số thứ tự từ số 1 đến số 45. Mỗi Chủ đề có 1 hoặc nhiều đề mục. Trong mỗi đề mục có thể có các Phần, Chương, Mục, Tiểu mục, Điều, Khoản, Điểm. Cụ thể:
- Chủ đề: là bộ phận cấu thành của Bộ pháp điển, trong đó chứa đựng QPPL điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định theo lĩnh vực.
- Đề mục: là bộ phận cấu thành của chủ đề, trong đó chứa đựng các QPPL điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Trong đề mục, tùy theo nội dung có thể có phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm.
- Phần, chương, mục, tiểu mục, Điều trong Bộ pháp điển: Theo cấu trúc của văn bản có giá trị pháp lý cao nhất pháp điển vào đề mục.
2. Tiến độ xây dựng Bộ pháp điển của Việt Nam
2.1. Lộ trình xây dựng Bộ pháp điển của Việt Nam
Để thực hiện pháp điển hết các QPPL hiện hành, ngày 29/7/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1267/QĐ-TTg phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển xác lập lộ trình xây dựng Bộ pháp điển diễn ra và hoàn thành trong thời hạn 10 năm (từ năm 2014 đến năm 2023). Các cơ quan thực hiện pháp điển phải tiến hành ngay việc thực hiện pháp điển các đề mục đã được phân công tại Quyết định số 891/QĐ-TTg ngày 17/7/2019 của Thủ tướng Chính phủ, bảo đảm hoàn thành các chủ đề của Bộ pháp điển theo lộ trình 03 giai đoạn: Giai đoạn 1 (2014 - 2017) hoàn thành 08 chủ đề; Giai đoạn 2 (2018 - 2020) hoàn thành 27 chủ đề và Giai đoạn 3 (2021 - 2023) hoàn thành 10 chủ đề.
2.2. Thực trạng xây dựng Bộ pháp điển của Việt Nam
Cho đến nay, các bộ, ngành đã hoàn thành pháp điển 188/271 đề mục, trong đó có 150 đề mục đã được Chính phủ thông qua[1]. Bộ Tư pháp đang tổng hợp hồ sơ trình Chính phủ thông qua đối với 35 đề mục. Còn lại 83 đề mục dự kiến thực hiện và hoàn thành vào năm 2021 và 2022. Như vậy, với tiến độ pháp điển các đề mục như hiện nay, việc xây dựng và hoàn thành Bộ pháp điển có thể “về đích sớm” (phấn đấu hoàn thành vào năm 2022). Các đề mục đã được Chính phủ thông qua được đăng trên Cổng thông tin điện tử pháp điển (phapdien.moj.gov.vn).
Qua việc pháp điển 188/271 đề mục, Bộ Tư pháp đã cùng với các bộ, ngành rà soát, làm “sạch” được hơn 07 nghìn văn bản trên tổng số khoảng gần 09 nghìn văn bản QPPL của Trung ương, góp phần nâng cao tính thống nhất, đồng bộ, tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật cũng như giúp các cá nhân, tổ chức dễ dàng, thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm các quy định pháp luật đang còn hiệu lực.
Để các cá nhân, tổ chức sớm tiếp cận, khai thác, sử dụng Bộ pháp điển, trong thời gian qua Bộ Tư pháp đã thực hiện nhiều giải pháp nhằm tuyên truyền, giới thiệu Bộ pháp điển ra ngoài xã hội. Theo thống kê trên Cổng thông tin điện tử pháp điển, cho đến nay đã có hơn 04 triệu lượt truy cập (trung bình mỗi ngày có hơn 03 nghìn lượt truy cập). Những kết quả đạt được của Bộ pháp điển bước đầu đã được xã hội ghi nhận và đánh giá cao; ngày càng có nhiều cá nhân, tổ chức thường xuyên khai thác, sử dụng Bộ pháp điển trong giải quyết công việc của mình.
Bước đầu Bộ pháp điển đã được xã hội đón nhận tích cực, khai thác và sử dụng. Đặc biệt, một số luật sư, doanh nghiệp, cơ quan nhà nước đã thường xuyên khai thác, sử dụng và coi Bộ pháp điển là một trong những công cụ hữu hiệu hỗ trợ giải quyết công việc.
II. MỘT SỐ VẤN ĐỀ TỒN TẠI, HẠN CHẾ VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC PHÁP ĐIỂN HỆ THỐNG QPPL

1. Một số vấn đề còn tồn tại, hạn chế

Sau hơn 7 năm triển khai thực hiện Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL và hơn 2 năm đưa Bộ pháp điển vào khai thác, sử dụng, Bộ pháp điển và công tác xây dựng Bộ pháp điển đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế như:
- Mô hình Bộ pháp điển hiện nay còn chưa bảo đảm tính khoa học, logic; dễ tra cứu, sử dụng:
Cấu trúc Bộ pháp điển gồm có 45 chủ đề (theo Pháp lệnh Pháp điển) và 265 đề mục (Theo Quyết định số 1267/QĐ-TTg) hiện nay chưa khoa học, hợp lý. Có những chủ đề gồm hơn 10 đề mục, khối lượng văn bản đồ sộ lên tới hàng nghìn văn bản (Chủ đề Thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) nhưng cũng có nhiều chủ đề có 1, 2 đề mục, mỗi đề mục được pháp điển chỉ có khoảng dưới 10 văn bản (Chủ đề Tôn giáo, tín ngưỡng; chủ đề Dân tộc…). Các đề mục sắp xếp trong các chủ đề cũng chưa logic, thống nhất về phạm vi QPPL điều chỉnh, ví dụ như: Đề mục Đăng ký giao dịch bảo đảm và đề mục Giao dịch bảo đảm có hệ thống văn bản QPPL đều thuộc phạm vi của đề mục Dân sự và cần được pháp điển vào đề mục Dân sự, nhưng hiện nay Bộ pháp điển tách riêng làm 03 đề mục độc lập. Đề mục Mặt trận tổ quốc Việt Nam nằm trong chủ đề Tổ chức bộ máy nhà nước là không phù hợp…
Việc sắp xếp các QPPL trong Bộ pháp điển hiện nay chưa bảo đảm tính logic, dễ tra cứu, sử dụng. Việc sắp xếp các QPPL trong Bộ pháp điển hiện nay theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp và thời gian ban hành văn bản đối với những văn bản có cùng thứ bậc gây hạn chế trong trường hợp những nội dung QPPL quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành bị sắp xếp ở xa với nội dung được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, đặc biệt là đối với những người dân không có nhiều kiến thức chuyên môn về pháp luật.
- Cách thức ghi chú trong Bộ pháp điển hiện nay chưa rõ ràng, khoa học. Điển hình là những ghi chú về nội dung sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ của các QPPL thể hiện chưa cụ thể “nội dung được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ” theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP. Hiện nay Phần mềm pháp điển cũng chưa đáp ứng được việc cập nhật sự thay đổi về hiệu lực của từng QPPL. Do vậy, nhiều ghi chú cũng dễ bị lỗi thời, thiếu chính xác.
- Cách thức chỉ dẫn các nội dung có liên quan trong Bộ pháp điển chưa cụ thể, còn hình thức. Hiện nay Pháp lệnh pháp điển và Nghị định số 63/2013/NĐ-CP chưa xác định cụ thế thế nào là “nội dung có liên quan”. Do vậy, hiện nay nhiều QPPL được chỉ dẫn rất dài, liên quan đến nhiều QPPL nhưng không phân biệt được đâu là QPPL liên quan, hướng dẫn trực tiếp, đâu là QPPL liên quan gián tiếp nên không mang lại hiệu quả sử dụng khi tra cứu, áp dụng Bộ pháp điển.
- Rà soát, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tiễn
Một trong những tồn tại lớn của hệ thống pháp luật Việt Nam được tập trung thảo luận nhiều trong thời gian gần đây là tình trạng thiếu thống nhất của hệ thống pháp luật. Thực hiện nhiệm vụ rà soát của Thủ tướng Chính phủ theo Quyết định số 236/QĐ-TTg ngày 12/02/2020 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ về rà soát văn bản QPPL, kết quả rà soát đã cho thấy các văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tiễn. Theo quy định: Trường hợp phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong văn bản do mình ban hành hoặc trong văn bản liên tịch do mình chủ trì soạn thảo, thì cơ quan thực hiện pháp điển xử lý theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước khi sắp xếp các quy phạm pháp luật vào đề mục. Trường hợp phát hiện có quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế trong các văn bản không thuộc trường hợp quy định tại Khoản 1 Điều này thì cơ quan thực hiện pháp điển vẫn tiến hành việc pháp điển, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý các quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tế theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật[2].
Việc tồn tại các quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật như vậy cũng tạo ra những khó khăn nhất định trong quá trình thực hiện pháp điển. Đối với các văn bản từ cấp thông tư do Bộ trưởng ban hành thì phải xử lý các nội dung mâu thuẫn, chồng chéo sau đó mới đưa vào pháp điển. Nhưng đối với các văn bản cấp trên có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo thì vẫn tiếp tục pháp điển đồng thời kiến nghị xử lý. Như vậy, Bộ pháp điển vẫn chứa đứng các QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo trong khi về nguyên tắc, pháp điển hình thức chỉ có thể can thiệp về mặt kỹ thuật các quy phạm pháp luật được pháp điển.
Rà soát là việc xem xét lại các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành nhằm phát hiện những văn bản, những quy phạm trái pháp luật, chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội để xử lý bằng các hình thức thích hợp. Hiện nay, hoạt động rà soát được thực hiện theo các hình thức như rà soát thường xuyên; theo chuyên đê, lĩnh vực; tổng rà soát. Theo quy định, trước khi thực hiện pháp điển, yêu cầu đặt ra là phải thực hiện rà soát các văn bản quy phạm pháp có nội dung thuộc đề mục để bảo đảm các văn bản được pháp điển đang còn hiệu lực và không có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tiễn. 
Việc rà soát văn bản đòi hỏi các cơ quan thực hiện phải đối chiếu, so sánh một cách toàn diện các văn bản cả về hình thức và nội dung, nhất là tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính phù hợp và khả thi, từ đó phát hiện những quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội để tự mình hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản.
Theo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp thì để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tiến hành pháp điển, cần phải có một cơ quan thống nhất quản lý và thúc đẩy cho tiến trình này. Ở Cộng hòa Pháp, nhiệm vụ này được giao cho Ủy ban cấp cao về Pháp điển do đích thân Thủ tướng Chính phủ làm Chủ tịch. Trong điều kiện ở nước ta, khó khăn đặt ra là hiện nay đang tồn tại nhiều đầu mối có ít nhiều chức năng tham gia vào việc hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật. Như đã đề cập ở phần trên, các cơ quan có ít nhiều tham gia vào hoạt động này là: Công báo của Chính phủ; Bộ tư pháp và Văn phòng Quốc hội. Rõ ràng, để tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động Pháp điển, cần phải xác định cơ chế thống nhất cho hoạt động này, tránh tình trạng có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước và gây ra sự lãng phí trong quá trình thực hiện.
Kinh nghiệm của Hoa Kỳ có những điểm phù hợp nhất định với điều kiện hiện tại của nước ta khi mà hiện đang có khá nhiều đầu mối khác nhau thực hiện nhiệm vụ hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó ở cấp độ văn bản do Quốc hội ban hành có Văn phòng Quốc hội thực hiện và các văn bản do Chính phủ ban hành có Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp thực hiện. Sự phân chia theo cấp độ này cũng có sự phù hợp nhất định đối với các quy định hiện tại khi theo quy định của Quy chế về kĩ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thì trách nhiệm thực hiện kỹ thuật hợp nhất văn bản luật, pháp lệnh được giao cho Văn phòng Quốc hội. Tuy nhiên, một khi có sự tách biệt việc Pháp điển các quy phạm luật do Quốc hội ban hành và các quy phạm dưới luật do cơ quan hành pháp ban hành thì tất yếu có sự tách biệt giữa bộ pháp điển luật và bộ pháp điển dưới luật. Đây là vấn đề cần phải lựa chọn bởi vì, như đã đề cập ở trên, giữa các bộ luật đó sẽ không có sự kết nối nhất định mang tính tổng thể như cách thức thực hiện ở Cộng hòa Pháp.
Như vậy, để bảo đảm cho hoạt động xây dựng Bộ pháp điển và duy trì Bộ pháp điển thì công tác rà soát, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật phải có chương trình, kế hoạch chi tiết, cụ thể.
- Hoàn thiện kỹ thuật lập pháp:
Yêu cầu hoàn thiện kỹ thuật lập pháp luôn là vấn đề được đặt ra trong thời gian qua đối với cơ quan lập pháp nước ta do quá trình phát triển chưa lâu nên kỹ thuật lập pháp ở nước ta còn có nhiều hạn chế. Hoạt động lập pháp ở Việt Nam thực sự mới được tập trung thực hiện trong khoảng thời gian từ những năm cuối thập niên 1980 trở lại nay cùng với quá trình thực hiện công cuộc đổi mới của đất nước. Chính vì vậy, chưa có những quy chuẩn chung trong hoạt động soạn thảo các quy phạm pháp luật.
Một trong những bước quan trọng để xây dựng Bộ pháp điển là phải xác định được các đề mục thuộc chủ đề trong Bộ pháp điển, sau đó phải tập hợp được các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc đề mục đó để thực hiện pháp điển đề mục. Đây là công việc hết sức khó khăn, trong quá trình xác định các văn bản có nội dung thuộc đề mục hay không, có trường hợp một văn bản có nội dung giao thoa giữa nhiều đề mục. Có nhiều văn bản trước đây không thiết kế theo hình thức văn bản, văn bản không được cấu trúc theo điều, điều của văn bản không có tên… Ngoài ra, có nhiều văn bản trước đây ban hành dưới hình thức quy phạm pháp luật nhưng không chứa quy phạm, ví dụ: Chỉ thị có nội dung đẩy mạnh, tăng cường, quyết định phê duyệt chiến lược, kế hoạch… Trong khi đó quan điểm của Cộng hòa Pháp rất rõ ràng, theo đó các đoạn văn trong điều khoản sau mỗi một dấu chấm xuống dòng đều được quan điểm chính là một khoản của Điều. Hiện nay, pháp điển nước ta đang thực hiện pháp điển theo điều, những hạn chế trong kỹ thuật xây dựng văn bản trước đây gây ra những khó khăn nhất định trong quá trình thực hiện pháp điển, xác định nội dung đến đâu là một quy phạm pháp luật để thực hiện pháp điển, gây khó khăn trong việc ghi chú Điều trong Bộ pháp điển.
- Xây dựng cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật
Cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng để xây dựng Bộ pháp điển và duy trì Bộ pháp điển. Với sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, hoạt động xây dựng cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật đã được chú trọng phát triển ở nước ta. Cho đến nay, chúng ta đã có Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, là nơi đã có những cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật tương đối đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật của nước ta từ thời kỳ thành lập nước (1945) cho đến nay. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là văn bản) dưới dạng văn bản điện tử do Chính phủ thống nhất quản lý, bao gồm các cơ sở dữ liệu thành phần: Cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật Trung ương và Cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật địa phương. Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được xây dựng thống nhất, dùng chung trên toàn quốc nhằm cung cấp chính xác, kịp thời văn bản phục vụ nhu cầu quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân[3].
Văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được sử dụng chính thức trong việc quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân[4].
Đây là cơ sở điều kiện “hạ tầng” rất quan trọng để tiến hành pháp điển, các văn bản được pháp điển được thu thập từ cơ sở dữ liệu quốc gia vào phần mềm pháp điển. Tuy nhiên, hiện nay, các bộ, ngành vẫn chưa đăng tải văn bản quy phạm pháp luật lên cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật một cách kịp thời đồng thời chưa cập nhật thường xuyên khi văn bản bị sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế. Đây là một khó khăn lớn cho công tác pháp điển. Vì vậy, yêu cầu đặt ra đối với các cơ quan thực hiện pháp điển phải bảo đảm công tác đăng tải văn bản trên cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật thực sự đầy đủ và cập nhật với sự tham gia của các cơ quan có liên quan. Cơ sở dữ liệu chung này không chỉ đáp ứng yêu cầu xây dựng mà có ý nghĩa lớn hơn để hoàn thành và duy trì Bộ pháp điển.
- Không sử dụng văn bản hợp nhất là văn bản để pháp điển
Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật[5]. Trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất[6].
Trên thực tế, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã được thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền, tuy nhiên, văn bản hợp nhất không được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển[7]. Như vậy, văn bản hợp nhất không được coi là văn bản được đưa vào pháp điển.
Một thực trạng là, để thực hiện luật thì cần có rất nhiều nghị định, thông tư quy định chi tiết và hướng dẫn; cùng với sự phát triển, thay đổi của đời sống kinh tế - xã hội, các văn bản đó luôn đặt trong yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp; song, sau khi được sửa đổi, bổ sung, cả văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung đều tồn tại riêng rẽ mà không được hợp nhất khiến người dân rất khó tiếp cận một cách đầy đủ. Điều này đã tạo ra tính không minh bạch của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay. Chính vì vậy, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, tạo điều kiện thuận lợi trong tra cứu và áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, một yêu cầu đặt ra đối với giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất để được sử dụng là văn bản để pháp điển.
- Việc tổ chức triển khai xây dựng Bộ pháp điển hiện nay gặp nhiều khó khăn, tốn kém, lãng phí
Theo quy định tại Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL, hiện nay rất nhiều cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp điển (27 cơ quan). Mỗi cơ quan lại không triển khai thống nhất nhiệm vụ thực hiện pháp điển (có cơ quan thì tổ chức pháp chế chủ trì pháp điển, có cơ quan thì các đơn vị chuyên môn chủ trì pháp điển). Pháp điển một đề mục có thể do một hoặc nhiều cơ quan, đơn vị phối hợp cùng thực hiện pháp điển, thậm chí có đề mục có tới vài chục cơ quan, đơn vị cùng phối hợp thực hiện. Trong khi hệ thống văn bản QPPL của nước ta có sự đan xen cả về nội dung lẫn phân cấp, phân lĩnh vực và việc thực hiện pháp điển hệ thống QPPL phải theo trật tự nhất định nên quy trình, trình tự thực hiện pháp điển trở nên rườm rà, phức tạp, tốn kém.
Các bộ, ngành phải tự bố trí công chức thực hiện pháp điển trong tổng biên chế hiện có, các công chức ở đơn vị chuyên môn thực hiện công việc khác kiêm nhiệm công tác pháp điển nên thiếu chuyên môn về pháp luật nói chung và pháp điển nói riêng. Bên cạnh đó, nhân sự thường xuyên thay đổi nên phải thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ lại từ đầu gây tốn kém về kinh phí, thời gian, công sức.
Pháp điển không phải là nhiệm vụ chính của cơ quan, đơn vị, do đó, nhiều khi công tác pháp điển chưa được quan tâm đúng mức; công tác phối hợp trong tổ chức, triển khai thực hiện nhiệm vụ pháp điển giữa các đơn vị chuyên môn và tổ chức pháp chế chưa thực sự hiệu quả; nhiệm vụ pháp điển của bộ, ngành được giao cho nhiều đơn vị khác nhau thực hiện khiến công việc trở nên không tập trung.
Cũng theo Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, các cơ quan thực hiện pháp điển sẽ gửi kết quả pháp điển các đề mục đến Bộ Tư pháp để Bộ Tư pháp thẩm định, sắp xếp vào từng chủ đề cũng như sắp xếp vào Bộ pháp điển và tổng hợp hồ sơ trình Chính phủ thông qua theo đề mục, chủ đề. Như vậy, theo quy định hiện nay thì thẩm quyền xây dựng Bộ pháp điển thuộc về các Bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội và Văn phòng Chủ tịch nước. Trong đó, Bộ Tư pháp có vai trò làm đầu mối để tổ chức xây dựng Bộ pháp điển.
Về lâu dài, cần thiết nghiên cứu để thành một lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm làm đầu mối tổ chức thực hiện, quản lý và duy trì Bộ pháp điển, ví dụ: phương án thành lập Tổ công tác xây dựng Bộ pháp điển (thành viên Tổ công tác theo từng đề mục cụ thể bao gồm: Bộ Tư pháp là đầu mối, đại diện Bộ chủ trì soạn thảo Luật, các Bộ liên quan ) hoặc Hội đồng Pháp điển hoặc Ủy ban Pháp điển (do Quốc hội hoặc Chính phủ thành lập).
- Việc quản lý Bộ pháp điển hiện nay chưa bảo đảm cập nhật kịp thời QPPL được ban hành hành mới: Theo quy định tại Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL, việc cập nhật QPPL mới ban hành không giao Bộ Tư pháp thực hiện mà do nhiều cơ quan thực hiện (theo thẩm quyền ban hành văn bản QPPL). Bên cạnh đó, quy trình ban hành văn bản QPPL cũng như pháp điển QPPL mới còn phức tạp. Do vậy không bảo đảm cập nhật QPPL mới ban hành đúng ngày QPPL đó có hiệu lực khiến Bộ pháp điển bị lỗi thời.
- Việc đưa Bộ pháp điển vào cuộc sống còn gặp nhiều khó khăn: Bộ pháp điển là khái niệm hoàn toàn mới, mang tính luật học, hàn lâm nên người dân khó tiếp cận. Cấu trúc, nội dung Bộ pháp điển sắp xếp chưa thực sự hợp lý, logic nên những người dân ít hiểu biết về pháp luật, công nghệ mới sử dụng, tra cứu khó hiểu, khó tiếp cập nên gây tâm lý ngại tìm hiểu, không mang lại hiệu ứng tự tuyên truyền của Bộ pháp điển. Các bộ, ngành chưa có cơ chế hiệu quả và nguồn lực đẩy mạnh tuyên truyền sâu, rộng cho Bộ pháp điển. Theo quy định tại Quyết định số 1267/QĐ-TTg, các cơ quan thực hiện pháp điển thực hiện phổ biến, tuyên truyền đến các đối tượng chịu sự tác động của các QPPL thuộc mỗi chủ đề, đề mục; Bộ Tư pháp thực hiện phổ biến, tuyên truyền rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng về kết quả các đề mục, chủ đề. Tuy nhiên, trong thời gian qua, các cơ quan thực hiện pháp điển chưa thực sự quan tâm đến công tác tuyên truyền kết quả pháp điển đề mục, chủ đề; Bộ Tư pháp tuyên truyền trên các phương tiện thông tin đại chúng còn hạn chế (chủ yếu là trên báo chí).
2. Giải pháp
- Thứ nhất, cần sớm hoàn thành Bộ pháp điển: Việc hoàn thành sớm Bộ pháp điển cũng góp phần quan trọng vào việc đưa Bộ pháp điển vào cuộc sống được hiệu quả. Hiện nay, Bộ pháp điển của ta được thực hiện theo Điều. Tức là các Điều của văn bản sử dụng để pháp điển được giữ nguyên để đưa vào Bộ pháp điển. Trong khi đó, một QPPL có cấu trúc đầy đủ gồm ba phần: giả định, quy định và chế tài. Trong thực tế, các phần của một QPPL có thể được quy định ở nhiều Điều khác nhau, thậm chí trong nhiều văn bản hay nhiều đề mục khác nhau. Do đó, khi giải quyết một vấn đề cụ thể thì ta phải tra cứu các quy định trong nhiều đề mục. Vì vậy, khi Bộ pháp điển chưa xây dựng xong sẽ gây khó khăn cho việc tra cứu, tìm kiếm các quy định để giải quyết công việc của mình, điều đó dẫn đến tâm lý chưa yên tâm, thậm chí không muốn sử dụng Bộ pháp điển và chưa có thói quen sử dụng kết quả pháp điển đề mục thay thế việc tra cứu các văn bản QPPL đơn lẻ.
- Thứ hai, thực hiện tuyên truyền, hướng dẫn khai thác, sử dụng Bộ pháp điển đến từng đối tượng cụ thể với các phương pháp phù hợp bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả: Bộ Tư pháp là cơ quan đầu mối được Chính phủ giao tổ chức triển khai xây dựng Bộ pháp điển thì Bộ Tư pháp cũng cần nghiên cứu để tham mưu giúp Chính phủ trong việc tổ chức tuyên truyền Bộ pháp điển. Để Bộ pháp điển đi vào cuộc sống được hiệu quả hơn, tác giả cho rằng Bộ Tư pháp cần nghiên cứu đưa ra một kế hoạch truyền thông trên nhiều phương diện; đòi hỏi nhiều bộ, ngành, địa phương cùng vào cuộc để từng người dân biết đến sự tồn tại của Bộ pháp điển cũng như tính hữu ích, tiện lợi của Bộ pháp điển mang lại. Để bảo đảm việc tuyên truyền được hiệu quả thì cần xác định rõ đối tượng và phương pháp tuyên truyền phù hợp. Ví dụ như: (1) Đối với cán bộ, công chức, viên chức nhà nước: Bộ Tư pháp sẽ là cơ quan đầu mối triển khai và các bộ, ngành, UBND các cấp trực tiếp tổ chức thực hiện tuyên truyền, giới thiệu và hướng dẫn khai thức sử dụng Bộ pháp điển trong cơ quan, trong ngành và địa phương mình. Phương pháp thực hiện có thể bằng hình thức tổ chức hội nghị, hội thảo, tọa đàm hoặc văn bản hướng dẫn cụ thể. (2) đối với các đối tượng hoạt động trong lĩnh vực chuyên môn như hải quan, đất đai, bảo hiểm,... thì các bộ, ngành phụ trách lĩnh vực cần xác định rõ đối tượng liên quan để tuyên truyền, hướng dẫn khai thác, sử dụng Bộ pháp điển. Phương pháp thực hiện có thể bằng hội nghị, công văn hướng dẫn, tờ rơi, tờ gấp. (3) Tuyên truyền rộng rãi trong toàn xã hội: Việc này thì Bộ Tư pháp cần lên kế hoạch cụ thể để xác lập các phương pháp tuyên truyền phù hợp như thực hiện tuyên truyền trên truyền hình, truyền thanh, báo chí...; các cơ quan, tổ chức cần đăng tải Bộ pháp điển điện tử trên Cổng/Trang thông tin điện tử của cơ quan mình để giúp các cá nhân, tổ chức liên quan đến cơ quan mình dễ dàng tiếp cận để khai thác, sử dụng Bộ pháp điển.
- Thứ ba, Chính phủ vào cuộc chỉ đạo sát sao, cụ thể hơn trong việc tuyên truyền đưa Bộ pháp điển vào cuộc sống: Việc các cơ quan, tổ chức xác định rõ đối tượng và phương pháp thực hiện tuyên truyền, hướng dẫn khai thác, sử dụng Bộ pháp điển như nội dung hai ở trên nhưng thực tế triển khai như thế nào là một khoảng cách xa. Các cơ quan, tổ chức nói chung và các bộ, ngành, địa phương nói riêng hiện nay rất nhiều việc nên thực tế mức độ quan tâm triển khai tuyên truyền, hướng dẫn khai thác, sử dụng Bộ pháp điển còn hạn chế. Đòi hỏi Chính phủ vào cuộc chỉ đạo sát sao, cụ thể hơn trong việc tuyên truyền đưa Bộ pháp điển vào cuộc sống. Đặc biệt, Chính phủ cần quan tâm bố trí kinh phí để các bộ, ngành và địa phương triển khai thực hiện phù hợp, hiệu quả.
- Thứ tư, tạo điều kiện về thời gian, kinh phí và nhân lực dành cho hoạt động Pháp điển
Hoạt động pháp điển mang tính tổng thể đối với toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chắc chắn đòi hỏi một lượng chi phí lớn cả về thời gian, tài chính và nhân sự. Quá trình đó bao hàm một chuỗi các hoạt động khác nhau từ việc xây dựng lộ trình, tiến độ thực hiện pháp điển; xây dựng, tổ chức bộ máy phục vụ cho việc pháp điển; đào tạo kỹ thuật; tiến hành các hoạt động pháp điển cụ thể: rà soát văn bản, thực hiện pháp điển, gửi Bộ Tư pháp tổ chức thẩm định kết quả pháp điển, trình và thông qua kết quả pháp điển các đề mục, chủ đề... Điều này đòi hỏi Nhà nước phải có sự đầu tư thích đáng cho công tác này, cần chú ý là, việc bảo đảm thời gian, kinh phí và nhân lực cho hoạt động Pháp điển không chỉ thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định mà cần phải liên tục để đảm bảo duy trì Bộ pháp điển.
Tuy nhiên, nếu xét ở góc độ tổng thể, việc thực hiện pháp điển sẽ đem lại những lợi ích nhất định trong đó có cả mặt chi phí. Với hệ thống các quy phạm được sắp xếp gọn gàng, logic, việc tiếp cận pháp luật sẽ dễ dàng hơn, làm giảm chi phí thực thi pháp luật của các chủ thể trong xã hội. Đồng thời, các chi phí về mặt thời gian lãng phí do việc làm luật không hiệu quả sẽ được giảm thiểu; các chi phí làm luật theo hình thức như hiện tại do phải tiến hành rà soát lại từ đầu các quy phạm trong lĩnh vực liên quan cũng sẽ được giảm xuống. Việc pháp điển cần tập trung nguồn nhân lực cần thiết đặc biệt là các chuyên gia, nhà nghiên cứu nhiều kinh nghiệm cả trong và ngoài nước, đồng thời có cơ chế phân bổ nhân lực hợp lý để đảm bảo thực hiện các bước trong quá trình xây dựng Bộ pháp điển được nhịp nhàng, hiệu quả./.