Luật pháp được ban hành ngày càng nhiều ở nước ta, song cần làm cho hàng trăm vạn các quy phạm pháp luật (QPPL) đó trở thành những mệnh lệnh dễ hiểu, dễ nhớ, dễ thi hành, dễ truy tìm và tra cứu khi cần. Muốn vậy: (i) về nội dung luật pháp phải tránh giáo điều và gần với cuộc đời; (ii) về hình thức luật pháp phải được đóng gói một cách thân thiện với người sử dụng.
Việc tính đến cần đóng gói các quy định của pháp luật để dễ tra cứu, khai thác, sử dụng thì trên thế giới đã có từ cách đây gần 4.000 năm (Bộ luật Hammurabi thế kỷ thứ XX trước công nguyên), hay Luật 12 tấm bảng (
Lex Duodecim Tabularum) ở La Mã cổ đại vào thế kỷ V trước Công nguyên; đến thế kỷ VI sau công nguyên, Hoàng đế La Mã Justinianus chủ trì biên soạn luật La Mã
Corpus Juris Civilis. Về các trường hợp pháp điển hóa nổi tiếng, trước hết phải kể đến các Bộ luật của Napoleon, trong đó Bộ luật dân sự Pháp (1804) là Bộ luật đầu tiên có hình dạng như ngày nay trong các nước dân luật. Đây là bộ luật kinh điển, được soạn thảo với một phong cách và ngôn ngữ tuyệt diệu. Bộ luật dân sự Pháp đã tập hợp gần 14 ngàn văn bản do Chính phủ cách mạng tư sản ban hành từ năm 1789, tinh lược chúng vào ba phần: Địa vị pháp lý cá nhân; Tài sản; Các quyền và nghĩa vụ. Tiếp theo Bộ luật Napoleon, ở Đức cũng biên soạn Bộ luật dân sự viết tắt là BGB với năm phần: Các nguyên tắc chung; Luật về trái vụ; Luật tài sản; Luật gia đình; Luật thừa kế. Đây được coi là hạt nhân của hệ thống dân luật ở Đức, là một bộ luật thống nhất, tổng quát, hiện đại nhất thời đó, nhưng ngôn ngữ rất chuyên sâu, trừu tượng, khó hiểu với người ngoại đạo. Một trường hợp pháp điển hóa thú vị là
Lagbok-một dạng Bộ luật ở Thụy Điển hoàn toàn do tư nhân biên soạn. Không chỉ ở các nước dân luật, mà ở các nước thuộc hệ thống luật án lệ cũng tiến hành pháp điển hóa, nhất là ở Mỹ; Thậm chí ở ấn Độ, từ năm 1860 đã có Bộ luật Hình sự. Đến nay, trên thế giới có rất nhiều lĩnh vực mới được pháp điển thành các “cuốn sách” - bộ luật như vậy. Đặc điểm của những bộ luật này là không chỉ tập hợp các luật, mà cả các văn bản dưới luật. Còn ở Pháp, pháp điển hóa còn được thể hiện dưới dạng công nghệ thông tin như
Magicode.
Xã hội Việt Nam trong suốt một giai đoạn dài hơn mười thế kỷ đã rơi vào nạn Bắc thuộc, các triều đại phong kiến Trung Quốc từ Hán đến Đường lần lượt chiếm đoạt, nô dịch đất nước và con người Việt Nam. Năm 938, khi Ngô Quyền đánh tan quân Nam Hán trên sông Bạch Đằng, dân tộc Việt Nam mới bắt đầu thời kỳ độc lập lâu dài. Ngô, Đinh, Lê là ba triều đại độc lập, tự chủ đầu tiên, nhưng chỉ tồn tại được trong thời gian rất ngắn: nhà Ngô 5 năm (939-944); nhà Đinh 12 năm (968-980); còn nhà Tiền Lê là 19 năm (981-1009). Tuy về công việc lập pháp chưa làm được gì nhiều, nhưng chắc chắn trong việc điều hành, quản lý xã hội, các triều đại này cũng đã dùng đến pháp luật, nhưng đó chủ yếu chỉ là những quy định có tính nhất thời, tình thế. Năm 1009, Lý Công Uẩn lên làm vua, lập ra triều Lý (1009-1225). Sang đời Lý, nhất là trong khoảng thế kỷ XI, công việc xây dựng đất nước bước vào quy mô lớn, đặt nền tảng vững chắc và toàn diện cho sự phát triển của dân tộc và của quốc gia phong kiến độc lập. Chính quyền trung ương tập quyền được củng cố; kinh tế phát triển, địa vị của nước Đại Việt so với các quốc gia láng giềng được nâng cao; hoạt động lập pháp của triều Lý bắt đầu được đẩy mạnh. Năm 1042, vua Lý Thái thấy buổi đầu trong nước việc hình ngục kiện cáo phiền nhiễu, pháp quan câu nệ luật văn, chuộng xử nghiêm khắc, phần nhiều oan uổng sai lầm…. Vua lấy làm thương dân mới sai quan Trung thư san định luật lệnh “châm chước cho thích dụng với thời thế, chia ra loại bài, biến thành điều khoản, làm thành sách
Hình thư cho một triều đại, để cho người xem dễ hiểu. Xét từ góc nhìn pháp điển hóa, pháp luật đời Lý nói chung và
Hình thư nói riêng, trực tiếp là chỉ dụ của vua Lý Thái Tông sai Trung thư san định luật lệnh phải được xem là một sự kiện đặc sắc. Đáng chú ý, lý do của việc s
an định luật lệnh, ban bố
Hình thư là tình trạng việc kiện tụng trong nước nhiều phiền nhiễu, khắc nghiệt đối với dân, thậm chí còn gây oan uổng đối với dân và đây không phải là sự oan sai thông thường mà là một sự oan sai quá đáng và vua lấy làm thương dân. Điều này nói lên đầy đủ đạo lý của chủ trương san định luật lệ, ban bố
Hình thư, một chủ trương thấm đậm tình người của người đứng đầu triều đại. Tiếp sau nhà Lý là các triều đại Trần, Lê, Nguyễn lần lượt trị vì đất nước hơn 700 năm (1226 -1945). Mỗi triều đại trong những điều kiện lịch sử cụ thể theo cách của mình đều tiến hành pháp điển hóa và ban bố các các văn bản pháp điển hóa: nhà Trần có
Hình luật, nhà Lê có
Quốc triều hình luật (Bộ luật Hồng Đức B), nhà Nguyễn có
Hoàng Việt luật lệ (Bộ luật Gia Long)... Việc pháp điển thành các bộ luật như vậy rất kỳ công, tốn nhiều nguồn lực (công sức, kinh phí) vì: (i) sự chuẩn bị cho những đạo luật đồ sộ đó mất nhiều thời gian, cần tới sự đồng thuận của nhiều nhóm lợi ích trong khi quá trình mặc cả sẽ ngày càng khó khăn, (ii) quy trình thảo luận, thông qua và chỉnh sửa các bộ luật lớn tại nghị viện (Quốc hội) không thể dễ dàng. Trong khi đó, thế giới đổi thay nhanh chóng, cần tới những phản ứng tức thì của nhà làm luật.
Theo sơ khảo của tôi, hiện nay nước ta có khoảng trên 10 nghìn văn bản QPPL do các cơ quan ở Trung ương ban hành (từ cấp Thông tư của Bộ trưởng trở lên) và khoảng gần 100 nghìn văn bản QPPL do các cơ quan ở địa phương ban hành (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Các QPPL điều chỉnh một quan hệ xã hội cụ thể có thể nằm đan xen, dải rác trong nhiều văn bản khác nhau. Do đó, hệ thống pháp luật nước ta có thể nói là rất đồ sộ, phức tạp, khó sử dụng. Đây cũng là tình trạng chung của hầu hết các nước trên thế giới. Tuy nhiên, phụ thuộc vào hệ thống pháp luật mỗi nước ở mỗi giai đoạn thì việc tính toán, quyết tâm cải thiện hệ thống pháp luật có khác nhau. Trong bối cảnh hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay, ngoài việc pháp điển thành các bộ luật thì việc tính đến đóng gói toàn bộ các QPPL của nước ta cũng rất cần thiêt. Song việc ấn loát và công bố đó đôi khi cũng có một số phiền toái đối với người sử dụng, ví dụ như: Công báo Chính phủ và công báo địa phương đăng tải văn bản pháp luật theo thứ tự thời gian ban hành, chứ không được sắp xếp theo nội dung, bất tiện cho người sử dụng nếu họ muốn tra cứu một nội dung cụ thể. Trong công báo hiện hành không khu biệt văn bản của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, các quyết định hành chính đơn lẻ, văn bản của đoàn thể, hay thậm chí điều lệ mẫu các tổng công ty lớn; chưa có sự tách biệt giữa luật và quy chế hành chính. Văn bản pháp luật được công bố trên các công báo thiếu các chỉ dẫn chéo. Từ một văn bản mới được ban hành, người tra cứu không rõ các luật và quy chế hành chính nào có liên quan, những điều cụ thể nào trong những quy chế đó sẽ phải bị chỉnh sửa. Nhiều văn bản pháp luật sao chép lẫn nhau, ví dụ các quy định của Luật thương mại sao chép nhiều quy định của BLDS; các văn bản hướng dẫn thi hành của các bộ sao chép nội dung các nghị định. Những điều không đáng có đó làm cho hệ thống văn bản trở nên cồng kềnh không cần thiết. Cách ấn bản văn bản pháp quy của các nhà xuất bản, các tạp chí chồng lấn lẫn nhau, không khu biệt đối tượng sử dụng, làm lãng phí các nguồn tài nguyên và kém tiện dụng cho người sử dụng…
Năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL. Bộ Tư pháp cùng với các bộ, ngành đang triển khai xây dựng Bộ pháp điển. Bộ pháp điển này chỉ mới pháp điển các văn bản do các cơ quan ở Trung ương ban hành. Qua nghiên cứu, tôi cho rằng đây là cách làm phù hợp nhất trong điều kiện hiện nay của nước ta. Riêng các văn bản do các cơ quan ở địa phương ban hành thì việc pháp điển rất khó khăn. Hiện nay, Chính phủ đang giao Bộ Tư pháp xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật - ứng dụng công nghệ thông tin trong việc quản lý hệ thống văn bản pháp luật. Theo đó, trước mắt, nước ta mới chỉ thực hiện pháp điển các văn bản ở cấp trung ương. Cụ thể, tại Pháp lệnh pháp điển quy định: “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Bộ pháp điển được cấu trúc theo các chủ đề (45 chủ đề). Mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục (265 đề mục thuộc 45 chủ đề). Trong mỗi đề mục, tùy theo nội dung có thể có phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm. Trong Bộ pháp điển, đề mục, phần, chương, mục, tiểu mục, điều được đánh số thứ tự, trường hợp có liên quan đến nội dung khác của Bộ pháp điển thì phải được chỉ dẫn. Trong đó: Chủ đề là bộ phận cấu thành của Bộ pháp điển, trong đó chứa đựng quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định được xác định theo lĩnh vực. Tên mỗi chủ đề được xác lập theo quy định tại Điều 7 Pháp lệnh pháp điển; Đề mục là bộ phận cấu thành chủ đề, trong đó chứa đựng quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Tên gọi của đề mục là tên gọi của văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội thuộc chủ đề. Theo tên gọi của từng đề mục, các đề mục trong mỗi chủ đề được sắp xếp theo thứ tự bảng chữ cái tiếng Việt và được đánh số theo chữ số Ả rập, bắt đầu từ số 1; Phần, chương, mục, tiểu mục là bộ phận cấu thành của đề mục, chứa đựng các điều của Bộ pháp điển. Các phần, chương, mục của đề mục được cấu trúc theo các phần, chương, mục, tiểu mục của văn bản có tên gọi được sử dụng làm tên gọi của đề mục. Việc bổ sung phần, chương, mục, tiểu mục được thực hiện theo quy định tại Điều 12 của Nghị định số 63/2013/NĐ-CP. Điều là bộ phận cấu thành của phần, chương, mục, tiểu mục trong Bộ pháp điển; nội dung của mỗi điều trong Bộ pháp điển là nội dung của điều tương ứng trong văn bản được pháp điển. Số của điều trong Bộ pháp điển được thực hiện theo quy định tại Khoản 3, Khoản 6 Điều 4 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP. Các điều trong Bộ pháp điển được ghi chú để chỉ rõ điều của văn bản quy phạm pháp luật được pháp điển.