Trung Quốc từ lâu đã có một hệ thống văn bản pháp luật đồ sộ nhưng không đồng bộ, thiếu tính hệ thống. Đặc biệt là sau thời kỳ cải cách mở cửa (từ 1978), số lượng luật, pháp lệnh tăng nhanh chóng và có nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn, gây khó khăn trong áp dụng và thi hành pháp luật. Trong bối cảnh đó, việc pháp điển hoá hệ thống văn bản pháp luật của Trung Quốc là rất cần thiết. Vì vậy, Trung Quốc đã bắt tay vào thực hiện pháp điển nhằm làm cho hệ thống pháp luật được tinh gọn hơn, dễ tra cứu, dễ tìm kiếm góp phần nâng cao hiệu quả của pháp luật - đây là một bước tiến lớn trong cải cách hệ thống pháp luật của nước này, thể hiện nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
1. Thực trạng hệ thống pháp luật của Trung Quốc
1.1. Cấu trúc hệ thống pháp luật (gồm 4 cấp bậc cơ bản):
Cấp độ 1: Hiến pháp
Cấp độ 2: Luật (do Quốc hội ban hành) và Pháp lệnh, quyết định, nghị quyết (do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành)
Cấp độ 3: Các văn bản quy phạm pháp luật (do Chính phủ và các bộ ở trung ương ban hành)
Cấp độ 4: Các quy định địa phương, điều lệ khu tự trị, văn bản QPPL cấp tỉnh
1.2. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Trung Quốc cơ bản phải qua các bước sau: (1) lập dự thảo: Ban đầu, một dự thảo luật được lập ra. Dự thảo này có thể được đề xuất bởi các cơ quan chính phủ, tổ chức đảng cộng sản, hoặc đại diện của nhân dân; (2) thẩm định và bàn luận: Dự thảo luật sau đó được đưa vào các cơ quan thẩm định, như Quốc hội hoặc Ủy ban Trung ương của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Các cơ quan này thẩm định, bàn luận và đưa ra ý kiến về dự thảo luật; (3) thảo luận công khai: Sau khi nhận được ý kiến từ các cơ quan thẩm định, dự thảo luật có thể được chỉnh sửa và hoàn thiện. Các phiên thảo luận công khai cũng có thể diễn ra để lấy ý kiến từ công chúng và các chuyên gia; (4) thông qua/ký ban hành và công bố.
Hệ thống pháp luật của Trung Quốc hiện nay phản ánh một quá trình phát triển nhanh chóng, đa tầng, nhưng vẫn tồn tại nhiều thách thức trong việc bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và pháp quyền. Trung Quốc là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, dưới sự lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Hệ thống pháp luật vừa mang đặc trưng kế thừa truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (giống Liên Xô trước đây), vừa kết hợp yếu tố pháp luật hiện đại.
Hệ thống pháp luật không ngừng hoàn thiện. Từ khi cải cách mở cửa (1978), Trung Quốc đã ban hành hơn 260 đạo luật và hàng ngàn văn bản dưới luật. Pháp luật bao phủ đa lĩnh vực. Từ dân sự, hình sự đến kinh tế thị trường, đầu tư nước ngoài, thương mại điện tử, trí tuệ nhân tạo… Bên cạnh kết quả đạt được trong công tác xây dựng hệ thống pháp luật bảo đảm đầy đủ, toàn diện thì tình trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Trung Quốc rất đồ sộ, phức tạp; tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật không cao; nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp trong các văn bản tương đối phổ biến làm cho hệ thống pháp luật thiếu tính minh bạch, khó áp dụng, khó tìm kiếm, tra cứu trong áp dụng và thi hành pháp luật.
2. Công tác pháp điển ở Trung Quốc
Khác với mô hình pháp điển của Pháp hoặc Đức (mang tính hệ thống, quy tắc chặt chẽ), Trung Quốc chọn mô hình pháp điển linh hoạt, chủ yếu là tập hợp, điều chỉnh, sửa đổi lại các luật hiện hành. Pháp điển hóa ở Trung Quốc là quá trình cải cách và phát triển hệ thống pháp luật và hệ thống tư pháp của nước này. Quá trình này nhằm mục tiêu cải thiện hiệu quả của hệ thống pháp luật, bảo vệ quyền và tự do của công dân, tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế và xã hội, và đảm bảo sự ổn định trong xã hội.
2.1. Mô hình pháp điển ở Trung Quốc
Hệ thống pháp luật của Trung Quốc mặc dù có sự tiến bộ rõ rệt, nhưng có thể nói là chưa hoàn thiện, còn mang tính phân mảnh cao, nhiều quy phạm được ban hành bởi các cơ quan trung ương và địa phương, với cấp độ pháp lý khác nhau, khiến việc pháp điển trở nên phức tạp hơn. Vì vậy, Trung Quốc lựa chọn cách thức pháp điển linh hoạt, tức là đối với lĩnh vực nào có thể pháp điển hoá được thì làm thành bộ luật (bộ pháp điển), lĩnh vực nào mà hệ thống pháp luật còn nhiều phức tạp, khó pháp điển thì mới chỉ là tập hợp, sắp xếp thành tập hệ thống hoá. Như vậy, hệ thống văn bản pháp luật ở Trung Quốc sẽ bao gồm các bộ luật được pháp điển từ nhiều luật đơn lẻ và các tập hệ thống hoá trong từng lĩnh vực.
Các bộ luật được pháp điển từ nhiều luật đơn lẻ là một văn bản pháp luật được Quốc hội thông qua, có giá trị pháp lý bắt buộc và thay thế toàn bộ văn bản gốc (văn bản sử dụng để đưa vào bộ pháp điển).
Tập hệ thống hoá là tập hợp các văn bản hiện hành, sắp xếp theo chủ đề, có tính logic, khoa học và không làm thay đổi nội dung pháp lý của văn bản. Tập hệ thống hoá không có giá trị pháp lý mà chỉ có giá trị tham khảo.
Đối với các bộ luật - bộ pháp điển được pháp điển từ nhiều luật riêng lẻ, việc pháp điển được giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội chủ trì, phối hợp với các cơ quan lập pháp khác thực hiện. Theo đó, bộ pháp điển sẽ là sự hợp nhất, gộp các đạo luật rời rạc có nội dung liên quan thành một bộ luật chung. Các quy định trong văn bản luật được sắp xếp lại theo trình tự logic, chia theo phần chung, phần riêng, chương, mục, điều theo thứ tự nội dung từ cơ bản đến phức tạp. Đồng thời lược bỏ và chỉnh lý, bỏ các điều khoản trùng lặp, lỗi thời hoặc không còn phù hợp, điều chỉnh cách diễn đạt để rõ ràng, dễ hiểu hơn, bảo đảm tính nhất quán và không mâu thuẫn giữa các luật và chuẩn hóa ngôn ngữ pháp lý - dùng ngôn ngữ pháp lý thống nhất, chính xác, tránh mập mờ.
Ví dụ: Bộ luật Dân sự Trung Quốc (2020) được pháp điển từ hơn 30 văn bản luật và quy định về dân sự (Luật Hợp đồng, Luật Hôn nhân, Luật Quyền tài sản…). Giữ nguyên các quy định hiệu quả, phù hợp và chỉnh sửa những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp để xây dựng thành Bộ luật Dân sự gồm 7 phần, 1.260 điều, mang tính hệ thống và thống nhất cao.
Có thể nói rằng công tác xây dựng bộ pháp điển ở Trung Quốc là: Tổng hợp - Hệ thống hóa - Điều chỉnh - Chuẩn hóa - Pháp điển theo lĩnh vực. Đây là cách tiếp cận thực tiễn, phù hợp với nền pháp lý đang chuyển đổi, góp phần hiện đại hóa nhà nước pháp quyền XHCN Trung Quốc.
2.2. Về nguyên tắc pháp điển
Công tác pháp điển ở Trung Quốc bảo đảm các nguyên tắc sau:
- Nguyên tắc không sáng tạo luật mới: Pháp điển không nhằm soạn thảo luật mới mà là tổng hợp, chỉnh lý các quy phạm pháp luật đã có hiệu lực. Mọi nội dung đưa vào pháp điển phải dựa trên các quy định hiện hành, không được tùy tiện bổ sung hay loại bỏ quy phạm pháp lý gốc.
- Nguyên tắc chỉnh lý về mặt kỹ thuật, không thay đổi nội dung: Cho phép điều chỉnh ngôn từ, bố cục, số hóa điều khoản, nhưng không thay đổi bản chất hoặc nội dung pháp lý. Việc chỉnh lý chỉ nhằm nâng cao tính minh bạch, thống nhất và dễ tra cứu.
- Nguyên tắc mã hóa theo lĩnh vực (chủ đề hóa): Hệ thống pháp luật được chia theo lĩnh vực cụ thể: dân sự, hình sự, hành chính, kinh tế, xã hội, môi trường… Mỗi lĩnh vực sẽ được pháp điển riêng biệt thành “bộ luật” hoặc “tập luật” chuyên ngành.
- Nguyên tắc kế thừa và thống nhất: Tôn trọng nội dung các văn bản pháp luật đã được thông qua bởi cơ quan có thẩm quyền. Đảm bảo tính thống nhất nội tại giữa các quy định trong cùng một lĩnh vực và tương thích liên lĩnh vực.
- Nguyên tắc phản ánh thực tiễn quản trị và nhu cầu xã hội: Pháp điển không thuần túy lý thuyết mà phải phản ánh đúng thực tiễn áp dụng pháp luật, bám sát nhu cầu của người dân và quản trị Nhà nước. Hướng đến xây dựng một hệ thống pháp luật dễ hiểu, dễ tra cứu và dễ áp dụng.
- Nguyên tắc từng bước, có trọng điểm: Trung Quốc không pháp điển toàn bộ pháp luật trong một thời điểm, mà thực hiện theo giai đoạn, ưu tiên lĩnh vực quan trọng (như dân sự, thương mại, môi trường). Tiến hành thử nghiệm, thí điểm, sau đó mới mở rộng ra các lĩnh vực khác.
- Nguyên tắc cập nhật thường xuyên, linh hoạt: Sau khi đã pháp điển, Trung Quốc vẫn duy trì cơ chế rà soát và cập nhật định kỳ. Mọi thay đổi về nội dung phải được quốc hội xem xét theo quy trình lập pháp thông thường.
2.3. Về quy trình thực hiện pháp điển
Việc xây dựng bộ pháp điển được thực hiện cơ bản qua 6 bước sau:
- Rà soát: Tổng kiểm kê tất cả luật hiện hành, phân loại theo lĩnh vực (dân sự, hình sự, hành chính…) và lên lộ trình thời gian cụ thể cho từng bộ luật. Thực hiện rà soát toàn bộ văn bản QPPL đang có hiệu lực; phân loại theo cấp ban hành (luật, pháp lệnh, quy định hành chính…) và chủ đề pháp lý (ví dụ: hợp đồng, quyền sở hữu, xử phạt hành chính…).
- Đánh giá: Xác định các nội dung mâu thuẫn, chồng chéo hoặc đã lạc hậu;
- Hợp nhất và chỉnh sửa: Hợp nhất các văn bản có nội dung tương tự vào một bộ luật tổng hợp, chỉnh lý các điều khoản sao cho không mâu thuẫn, đồng bộ, thống nhất cách dùng từ.
- Soạn thảo bộ pháp điển: Viết lại theo cấu trúc hệ thống (phần mở đầu, phần chung, các phần riêng, kết luận); gắn kết logic nội dung; sắp xếp chương, mục, điều theo trật tự. Mỗi linh vực pháp luật được cấu trúc thành một tập luật riêng.
- Trưng cầu ý kiến và phản biện xã hội: Lấy ý kiến chuyên gia, người dân, các cơ quan tư pháp - hành pháp (thông qua trang web chính thức của Quốc hội).
- Thông qua và công bố: Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức các phiên họp thảo luận dự thảo, trình Toàn thể Quốc hội xem xét và biểu quyết thông qua. bộ pháp điển được công bố chính thức, ấn định thời điểm có hiệu lực.
2.4. Những khó khăn gặp phải khi thực hiện pháp điển ở Trung Quốc
Trong bối cảnh hiện đại hóa đất nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo định hướng Trung Quốc, công tác pháp điển được xem là một công cụ quan trọng nhằm củng cố hệ thống pháp luật, đảm bảo tính minh bạch, thống nhất và hiệu lực của các văn bản pháp quy. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng bộ pháp điển và hệ thống hóa pháp luật, Trung Quốc đã và đang đối mặt với nhiều thách thức đáng kể về kỹ thuật, thể chế và chính trị - xã hội như:
- Tính phức tạp và thiếu thống nhất của hệ thống pháp luật: Hệ thống pháp luật Trung Quốc bao gồm luật, quy định hành chính, quy định địa phương, văn bản dưới luật và các quy phạm thực tiễn do nhiều cơ quan ban hành. Việc thiếu hệ thống phân loại rõ ràng và tiêu chuẩn thống nhất gây khó khăn trong việc tập hợp, sắp xếp và mã hóa pháp luật. Các quy phạm có nội dung tương tự nhưng được ban hành bởi nhiều cơ quan khác nhau (ví dụ: Chính phủ, các bộ, tỉnh/thành) khiến công tác loại bỏ sự trùng lặp và mâu thuẫn trở nên khó khăn.
- Thách thức về kỹ thuật pháp lý và năng lực cán bộ: Pháp điển đòi hỏi trình độ kỹ thuật pháp lý cao, phải biên tập lại QPPL sao cho phù hợp với cấu trúc logic, không thay đổi nội dung, đồng thời loại bỏ mâu thuẫn và lạc hậu. Đội ngũ cán bộ pháp chế ở nhiều địa phương hoặc ngành dọc còn thiếu kinh nghiệm trong công tác pháp điển – một lĩnh vực đòi hỏi chuyên môn sâu và tính hệ thống cao. Khó khăn trong việc sử dụng ngôn ngữ pháp lý chính xác, ổn định giữa các vùng miền hoặc lĩnh vực chuyên ngành.
- Ảnh hưởng của thể chế chính trị và sự can thiệp hành chính: Trung Quốc là nước theo mô hình nhà nước đơn nhất tập trung, trong đó vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc là tuyệt đối. Do đó, một số quy phạm chính trị - chỉ đạo không mang tính pháp luật vẫn tồn tại song song với luật thực định. Một số văn bản QPPL chỉ có hiệu lực nội bộ hoặc “nội dung nhạy cảm” khó đưa vào pháp điển công khai, dẫn đến việc thiếu nhất quán giữa quy phạm và thực tiễn thi hành. Quá trình rà soát, điều chỉnh, hoặc bãi bỏ các văn bản trái luật đụng chạm đến lợi ích của các cơ quan ban hành, gây cản trở cho tiến trình pháp điển.