Hoàn thiện thể chế nhằm nâng cao chất lượng Bộ pháp điển hiện nay

I. THỰC TRẠNG THỂ CHẾ VỀ CÔNG TÁC PHÁP ĐIỂN HỆ THỐNG QPPL
Về cơ bản, thể chế về công tác pháp điển hệ thống QPPL hiện nay đã quy định đầy đủ về nguyên tắc, mô hình, cấu trúc của Bộ pháp điển; công tác xây dựng Bộ pháp điển; công tác cập nhật, quản lý, duy trì Bộ pháp điển; công tác tuyên truyền, giới thiệu để Bộ pháp điển vào cuộc sống cũng như kinh phí bảo đảm cho công tác pháp điển. Nhờ có hệ thống văn bản đầy đủ cùng với quyết tâm của Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành nên sau gần 10 năm triển khai thực hiện, đến nay, Bộ pháp điển đã hoàn thành trước thời hạn và bước đầu được xã hội đón nhận (gần 9000 lượt truy cập Bộ pháp điển trên Cổng thông tin điện tử pháp điển mỗi ngày). Các văn bản quy định về công tác pháp điển hệ thống QPPL của Việt Nam hiện nay bao gồm:
- Khoản 2 Điều 93 Luật Ban hành văn bản năm 2008 quy định về công tác pháp điển như sau: “QPPL phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề. Việc pháp điển hệ thống QPPL do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định”. Điều 169 Luật Ban hành văn bản năm 2015 quy định “Cơ quan nhà nước sắp xếp các QPPL trong các văn bản QPPL đang còn hiệu lực, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển. Việc pháp điển hệ thống QPPL được thực hiện theo quy định của Ủy ban thường vụ Quốc hội”.
- Ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL, đây là văn bản QPPL nền tảng cho công tác xây dựng Bộ pháp điển. Theo đó, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành các văn bản góp phần xây dựng cơ sở pháp lý đầy đủ cho công tác này, cụ thể như sau:
+) Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống QPPL.
+) Quyết định số 843/QĐ-TTg ngày 06/6/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục các đề mục trong mỗi chủ đề và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo đề mục (được thay thế bởi Quyết định số 891/QĐ-TTg ngày 27/7/2019 của Thủ tướng Chính phủ).
+) Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án xây dựng Bộ pháp điển.
+) Thông tư số 13/2014/TT-BTP ngày 29/4/2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn việc thực hiện pháp điển hệ thống QPPL.
+) Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP ngày 13/12/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác hợp nhất văn bản QPPL và pháp điển hệ thống QPPL.
II. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ CÔNG TÁC PHÁP ĐIỂN TRONG THỜI GIAN TỚI
Thể chế về công tác xây dựng Bộ pháp điển hiện nay tuy đã đầy đủ nhưng còn tồn tại một số hạn chế, vướng mắc ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả khai thác và sử dụng của Bộ pháp điển. Do vậy, trong thời gian tới, để Bộ pháp điển thực sự đi vào cuộc sống; phát huy vai trò góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật; có giá trị sử dụng tin cậy, giúp tiết kiệm thời gian, công sức, chi phí và nguồn lực trong việc tìm kiếm và áp dụng QPPL thì việc hoàn thiện thể chế cho công tác pháp điển trong thời gian tới cần bảo đảm những nội dung sau đây:
1. Bảo đảm kế thừa và phát huy kết quả công tác pháp điển từ trước đến nay, tiếp tục hoàn thiện mô hình Bộ pháp điển nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, dễ tra cứu, dễ hiểu và dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật
Cho đến nay, về cơ bản, thể chế về công tác pháp điển đã đầy đủ, bảo đảm các điều kiện pháp lý cần thiết cho việc xây dựng thành công Bộ pháp điển. Bộ pháp điển cũng đã được hoàn thành 97%, qua đó làm sạch hơn 08 nghìn văn bản QPPL. Về cơ bản, Bộ pháp điển có cấu trúc hợp lý, khoa học và bảo đảm tính lôgic; việc thực hiện ghi chú, chỉ dẫn tương đối rõ ràng giúp cho việc tra cứu, tìm kiếm các quy định của pháp luật được dễ dàng, thuận lợi. Bước đầu, Bộ pháp điển đã được xã hội đón nhận tích cực, khai thác và sử dụng.
Do vậy, việc hoàn thiện thể chế trong công tác pháp điển cần chú trọng kế thừa và phát huy kết quả công tác pháp điển từ trước đến nay để tránh làm lãng phí nguồn lực của Nhà nước, đồng thời bảo đảm tính khả thi, phù hợp với với thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và điều kiện của của Việt Nam hiện nay.
Ngoài ra, cần nghiên cứu đầy đủ, khoa học trên cơ sở thực trạng, xu hướng phát triển của hệ thống pháp luật của nước ta để sửa đổi thể chế nhằm tiếp tục hoàn thiện mô hình Bộ pháp điển hiện nay góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch, dễ tra cứu, dễ hiểu và dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật.
2. Xác định rõ tồn tại, hạn chế của công tác pháp điển và Bộ pháp điển, nguyên nhân và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và giá trị khai thác, sử dụng của Bộ pháp điển
Hiện nay, một số quy định trong các văn bản về công tác pháp điển và Bộ pháp điển còn tồn tại, hạn chế. Để nâng cao chất lượng của công tác pháp điển, phát huy giá trị của Bộ pháp điển và đưa pháp điển thực sự vào cuộc sống thì việc hoàn thiện thể chế cần tập trung xác định rõ tồn tại, hạn chế, nguyên nhân và giải pháp đối với những nội dung sau:
- Bảo đảm Bộ pháp điển được cập nhật kịp thời, chính xác và đầy đủ
Hiện nay công tác cập nhật văn bản QPPL mới ban hành vào Bộ pháp điển chưa kịp thời, chính xác, đầy đủ. Nguyên nhân là do: (i) nhân lực làm công tác pháp điển thường xuyên thay đổi, biến động và chất lượng chưa đồng đều trong khi thủ tục, kỹ thuật pháp điển khá phức tạp; (ii) kinh phí đầu tư cho công tác pháp điển nói chung và công tác cập nhật QPPL mới nói riêng chưa tương xứng với tính chất của nhiệm vụ; (iii) trách nhiệm của các cơ quan thực hiện pháp điển trong việc cập nhật QPPL mới vào Bộ pháp điển chưa cao.
Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định về: (i) mô hình tổ chức thực hiện hướng đến ổn định và chuyên nghiệp hóa nhân lực cho công tác pháp điển và cập nhật QPPL mới vào Bộ pháp điển (nâng cao trách nhiệm của cơ quan thực hiện pháp điển hoặc giao cho một đầu mối thực hiện theo cơ chế liên ngành); (ii) tăng cường kinh phí, nguồn lực, hạ tầng cơ sở kỹ thuật cho công tác pháp điển và cập nhật QPPL mới vào Bộ pháp điển.
- Bảo đảm Bộ pháp điển thuận tiện tra cứu, sử dụng: Hiện nay Bộ pháp điển đã bộc lộ hạn chế về một số kỹ thuật pháp điển gây khó khăn cho việc tra cứu, sử dụng, ví dụ:
Một số một số chủ đề có phạm vi lĩnh vực điều chỉnh không đồng đều; một số đề mục được sắp xếp trong các chủ đề cũng chưa lôgic, thống nhất về phạm vi QPPL điều chỉnh; việc xác định phạm vi văn bản QPPL thuộc nội dung đề mục chưa có một lôgic thống nhất, hợp lý để thuận tiện trong tra cứu; kỹ thuật pháp điển các điều quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, tổ chức thực hiện, hiệu lực thi hành vào các đề mục chưa bảo đảm tính hợp lý; cách thức ghi chú, chỉ dẫn trong Bộ pháp điển trong một số trường hợp chưa rõ ràng, cụ thể, khoa học; một số tên của văn bản có giá trị pháp lý cao nhất được sử dụng làm tên gọi của đề mục chưa bảo đảm tính phù hợp; theo quy định tại khoản 2 Điều 10 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP, Bộ pháp điển vẫn có thể tồn tại QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tế nếu QPPL này chưa bị xử lý… Việc sắp xếp các QPPL trong Bộ pháp điển hiện nay theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp và theo thời gian ban hành văn bản đối với những văn bản có cùng hình thức gây hạn chế trong trường hợp những nội dung QPPL quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành bị sắp xếp ở xa với nội dung được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, đặc biệt sẽ gây hạn chế trong tra cứu đối với người dân không có nhiều kiến thức chuyên môn về pháp luật.
Nguyên nhân của hạn chế này là do: (i) Bộ pháp điển hiện nay mới chỉ sắp xếp một cách cơ học nên trong nhiều tình huống, việc tra cứu Bộ pháp điển trở nên phức tạp, khó khăn hơn so với phương pháp tra cứu các văn bản riêng lẻ; (ii) một số quy định về kỹ thuật pháp điển mang tính đóng khung, cứng nhắc nên chưa bảo đảm phù hợp với toàn bộ hệ thống văn bản QPPL phức tạp, đồ sộ hiện nay; (iii) chưa ứng dụng nhiều thành tựu của khoa học công nghệ vào xây dựng Bộ pháp điển điện tử.
Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định về: (i) cách thức sắp xếp các QPPL trong Bộ pháp điển đặc biệt là các QPPL về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, điều khoản chuyển tiếp hay những QPPL không mang tính quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành trực tiếp; (ii) cách thức mã hóa điều, ghi chú, chỉ dẫn trong Bộ pháp điển cần khoa học hơn; (iii) tăng cường ứng dụng thành tựu của khoa học công nghệ vào xây dựng Bộ pháp điển điện tử.
- Bảo đảm Bộ pháp điển được khai thác, sử dụng rộng rãi: Hiện nay Bộ pháp điển đã được các cá nhân, tổ chức đón nhận tích cực tuy nhiên số lượng người tra cứu, sử dụng (gần 9000 lượt truy cập mỗi ngày) chưa tương xứng với thực tế nhu cầu tra cứu trong áp dụng và thi hành pháp luật (số lượng người thường xuyên sử dụng đến văn bản QPPL khoảng 383 nghìn người[1]). Nguyên nhân của hạn chế này là do: (i) việc tuyên truyền, phổ biến Bộ pháp điển còn hạn chế, chưa hiệu quả; (ii) Bộ pháp điển chỉ có giá trị tham khảo, tra cứu nhưng chưa bảo đảm thuận tiện tra cứu, sử dụng để thu hút người dùng; (iii) Bộ pháp điển tồn tại cùng lúc với nhiều cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật (Công báo Chính phủ, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật…) do các cơ quan khác nhau chủ trì, xây dựng và không có tính liên thông, thống nhất dữ liệu. Thực trạng này không chỉ gây lãng phí về nguồn lực thực hiện mà còn dẫn đến khó khăn trong việc tìm kiếm, áp dụng pháp luật.
Do vậy cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định về: (i) tăng cường tuyên truyền, phổ biến Bộ pháp điển có lộ trình và hiệu quả, chất lượng; (ii) nâng cao giá trị pháp lý của Bộ pháp điển; (iii) liên thông, thống nhất dữ liệu giữa Bộ pháp điển với các cơ sở dữ liệu pháp luật khác của Nhà nước (Công báo Chính phủ, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật…)
 
4. Nghiên cứu và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm pháp điển của một số nước, đặc biệt là các nước đã thực hiện thành công việc pháp điển hình thức
Hiện nay trên thế giới có nhiều nước đã thực hiện pháp điển từ rất lâu và một số nước đã pháp điển thành công. Việt Nam đã học tập kinh nghiệm của các nước trên thế giới và đặc biệt là kinh nghiệm pháp điển của Cộng hòa Pháp và Hợp chủng quốc Hoa kỳ vào việc xác định mô hình, cấu trúc, kỹ thuật, trình tự, thủ tục pháp điển. Vì vậy, việc hoàn thiện thể chế trong giai đoạn tới cần tiếp tục nghiên cứu, học tập có chọn lọc kinh nghiệm mới của các nước nêu trên, các nước đã thực hiện pháp điển thành công cũng như các nước không thực hiện pháp điển nhưng có cách thức, hệ thống quản lý văn bản pháp luật khoa học, hiệu quả như Hàn Quốc, Nhật Bản…
3.1. Kinh nghiệm pháp điển của Cộng hòa Pháp
Tại Cộng hòa Pháp, pháp điển được hiểu là việc thống nhất các quy phạm pháp luật hiện hành dưới một hình thức bố cục hoàn chỉnh hơn nhằm tạo thuận lợi cho người sử dụng trong việc thực hiện quyền được thông tin về pháp luật, nâng cao khả năng tiếp cận của pháp luật cũng như tính rõ ràng, minh bạch của pháp luật. Đây là một công việc mang tính kỹ thuật cao, tốn nhiều thời gian và công sức. Việc xây dựng các công trình pháp điển hóa có thể kéo dài đến cả chục năm (ví dụ như đối với Bộ luật về chính quyền địa phương của Cộng hòa Pháp). Đây là một trong các lý do khiến Nghị viện Pháp không tham gia sâu vào công việc này mà ủy quyền cho Chính phủ và các cơ quan chuyên môn đảm trách.
Hiện nay ở Pháp có Ủy ban cấp cao về pháp điển hóa là cơ quan trực tiếp giúp Chính phủ thực hiện chức năng đơn giản hóa và minh bạch hóa pháp luật. Ủy ban này được đặt dưới sự điều hành của Thủ tướng, có thành viên là đại diện của Thượng viện, Hạ viện, Hội đồng nhà nước, Tòa phá án, Tòa kiểm toán, Văn phòng Chính phủ và đại diện của các cơ quan chuyên môn khác thuộc Chính phủ.
Với việc tăng cường áp dụng các tiến bộ của khoa học công nghệ vào xử lý cơ sở dữ liệu, hoạt động pháp điển ở Pháp ngày càng được đẩy mạnh. Hiện tại, Cộng hòa Pháp đã hoàn thành 78 bộ luật pháp điển (Bộ Code)[2].
Tương tự như quy trình xây dựng pháp luật thông thường, việc xây dựng một bộ luật pháp điển ở Cộng hòa Pháp cũng phải trải qua các công đoạn nhất định.
- Khởi xướng xây dựng một bộ luật pháp điển: Ở Pháp, cơ quan cấp bộ có thẩm quyền đề nghị xây dựng bộ luật pháp điển. Việc khởi xướng xây dựng một bộ luật pháp điển bắt đầu từ việc thảo luận giữa các cơ quan khác nhau liên quan đến lĩnh vực được lựa chọn tiến hành pháp điển, đặc biệt là giữa các bộ phụ trách các lĩnh vực này. Hội nghị các cơ quan liên bộ do đại diện của Thủ tướng triệu tập. Hội nghị này rất quan trọng vì thông qua những nội dung rất cơ bản đối với việc xây dựng một bộ luật cũng như những nguyên tắc cơ bản về bố cục, phạm vi điều chỉnh của bộ luật; danh mục các văn bản QPPL được lựa chọn để pháp điển; quyết định thành lập tổ công tác thuộc cơ quan cấp bộ được giao trách nhiệm pháp điển hóa bộ luật. Tiếp đó, một bản kế hoạch chi tiết sẽ được trình lên ủy ban cấp cao về pháp điển hóa để ủy ban này thẩm tra trước khi quyết định cho phép bắt đầu việc soạn thảo bộ luật.
- Chuẩn bị phần quy phạm luật: Trong quá trình chuẩn bị soạn thảo phần quy phạm luật của bộ luật pháp điển thường phát sinh những bất đồng giữa các bộ liên quan, nhất là khi nội dung của bộ luật có những phần liên quan đến thẩm quyền của hai hay nhiều bộ khác nhau. Khi các bộ liên quan không thống nhất được với nhau thì Ủy ban cấp cao về pháp điển sẽ tổ chức một hội nghị liên bộ mang tính chất thương lượng, trọng tài để đưa ra quyết định cuối cùng cho vấn đề còn vướng mắc. Tiếp đó, Phó Chủ tịch Ủy ban cấp cao về pháp điển hóa sẽ chuyển đến Thủ tướng dự án bộ luật pháp điển đã được Ủy ban thông qua cùng các đề xuất, giải pháp liên quan đến các vấn đề pháp lý và những nội dung cần nghiên cứu đổi mới liên quan đến văn bản được pháp điển. Về phía mình, bộ chịu trách nhiệm soạn thảo bộ luật pháp điển gửi dự án đến Văn phòng Chính phủ để bày tỏ sự tán thành hay bảo lưu ý kiến về những nội dung mà Ủy ban cấp cao về pháp điển hóa đã đề xuất.
Sau đó, dự án được lấy ý kiến của Hội đồng Nhà nước theo trình tự thông thường áp dụng đối với việc xem xét các luật hoặc pháp lệnh. Trường hợp Chính phủ được ủy quyền thông qua nội dung của bộ luật pháp điển bằng một pháp lệnh, thì pháp lệnh này sẽ được ban hành trong thời hạn luật định. Trường hợp Chính phủ không được ủy quyền thì dự án bộ luật pháp điển sẽ được chuyển đến Nghị viện để Nghị viện xem xét, thông qua luật tuyên bố về hiệu lực của bộ luật đã được pháp điển. Việc xem xét tại Nghị viện thường diễn ra theo một trình tự hết sức nhanh gọn vì không có sự thay đổi về chính sách trong nội dung của bộ luật này.
- Chuẩn bị phần pháp quy: Phần pháp quy của bộ luật pháp điển được soạn thảo song song cùng phần quy phạm luật. Tuy vậy, thực tế chứng minh rằng đối với các bộ luật có quy mô lớn, việc tiến hành soạn thảo đồng thời cả hai phần này có thể gây ra một số bất tiện vì có thể nhiều nội dung của phần pháp quy đã được thể hiện trong phần quy phạm luật. Dự thảo của phần pháp quy được Ủy ban cấp cao về pháp điển hóa xem xét, thông qua như đối với phần quy phạm luật. Nội dung này cũng được chuyển cho Thủ tướng. Các dự án pháp điển hóa liên quan đến các nghị định thông thường hoặc nghị định của Hội đồng Nhà nước sẽ được bộ chịu trách nhiệm pháp điển hóa trình Hội đồng Nhà nước xem xét. Trường hợp dự án pháp điển hóa liên quan đến các nghị định của Hội đồng Bộ trưởng thì Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm trình Hội đồng Nhà nước xem xét.
- Kiểm tra kết quả pháp điển: Trước khi được các cấp có thẩm quyền thông qua, dự thảo bộ luật pháp điển phải trải qua nhiều bước kiểm tra nhằm bảo đảm kết quả pháp điển làm ra phải phù hợp với các nguyên tắc, quy định đã được xác định từ đẩu. Ở Pháp có nguyên tắc là không pháp điển Hiến pháp - văn bản có hiệu lực pháp luật cao nhất; Nguyên tắc tôn trọng thứ bậc của văn bản pháp luật; bảo đảm để các quy phạm của pháp luật và phần pháp quy phải phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan có trách nhiệm ban hành; không thể tồn tại các quy phạm ở phần pháp quy nhưng lại mang tính chất của quy phạm thuộc phần luật và ngược lại. Trường hợp phát hiện ra những điểm khác biệt, mâu thuẫn giữa các QPPL trong quá trình pháp điển thì các quy định này sẽ được xử lý một cách thích hợp. Cụ thể:
+ Nếu quy định của văn bản do cùng một cấp ban hành có sự khác biệt cơ bản về nội dung thì văn bản được ban hành sau sẽ bãi bỏ hiệu lực của văn bản ban hành trước. Trong trường hợp này, phải kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng từng trường hợp cụ thể;
+ Nếu giữa các quy định này không có sự khác biệt cơ bản về nội dung mà chỉ là sự không thống nhất trong một số điểm nhỏ thì không coi văn bản được ban hành trước là vô hiệu. Trong trường hợp này, nhà pháp điển hóa ghi vào phần ghi chú bên cạnh nội dung đã pháp điển hóa để cấp có thẩm quyền lưu ý, xem xét;
+ Trường hợp phát hiện quy định thuộc văn bản của cấp dưới nhưng lại tiến bộ và có tính cập nhật hơn so với văn bản của cấp trên thì nhà pháp điển hóa ghi vào phần ghi chú những kiến nghị của mình để cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định.
Do các văn bản QPPL được ban hành bởi nhiều cơ quan khác nhau, trong các thời kỳ khác nhau nên việc phát sinh những điểm không thống nhất về cách thể hiện, trình bày cũng như một số vấn đề về nội dung là dễ gặp phải. Pháp điển chính là cơ hội để rà soát, phát hiện những điểm mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, không còn phù hợp trong hệ thống pháp luật và kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền như Nghị viện, Chính phủ xem xét, điều chỉnh.
Ở phần cuối cùng của mỗi bộ luật đều có thêm hai tài liệu quan trọng kèm theo, đó là Danh mục những văn bản pháp luật bị bãi bỏ và Bản tra cứu chéo để xác định vị trí của văn bản gốc và văn bản đã được pháp điển hóa. Trong Bản tra cứu này, người sử dụng có thể dễ dàng tìm kiếm được số thứ tự điều khoản của văn bản gốc cùng thời gian ban hành của các văn bản này nhằm phục vụ cho công tác nghiên cứu hoặc đổi chiều, so sánh.
Khi toàn bộ các phần của bộ luật đã được thông qua và được đăng trên công báo chính thức thì bộ luật bắt đầu có hiệu lực và thay thế cho tất cả các văn bản trước đó.
- Duy trì, cập nhật bộ luật pháp điển: Khi được ban hành, mỗi bộ luật pháp điển đều đã cố gắng đưa ra một bố cục có thể bao quát hết các quy định liên quan đến một lĩnh vực nhất định. Các nội dung của bộ luật pháp điển được thể hiện theo những quy tắc nhất định, từ cách bố cục, đánh số thứ tự các phần, chương, điều đến cách thức thể hiện các nội dung của từng điều, khoản cụ thể. Tuy nhiên, với sự phát triển, biến đổi không ngừng của các quan hệ xã hội, việc cần phải sửa đổi, bổ sung các quy định hiện có là điều khó có thể tránh được. Thông thường, việc sửa đổi, bổ sung các quy định của bộ luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền tương ứng tiến hành (có thể là Quốc hội đối với phần quy phạm luật hoặc Chính phủ đối với phần pháp quy). Trong nhiều trường hợp, việc sửa đổi, bổ sung này có thể làm thay đổi cả bố cục các phần của một bộ luật và làm hỏng cả trật tự logic của bộ luật do các nhà làm luật thường chỉ tập trung tranh luận về các vấn đề thuộc nội dung của các quy định cụ thể mà ít chú ý đến các chi tiết về kỹ thuật hay kết cấu chung của toàn bộ luật. Kinh nghiệm cho thấy các bộ luật cần được định kỳ rà soát, xem xét lại, thậm chí, được làm lại để bảo đảm tính thống nhất, hợp lý và cập nhật đầy đủ những quy định mới được ban hành trong lĩnh vực đó.
Những kinh nghiệm Việt Nam có thể tiếp thu
Thứ nhất, nghiên cứu mô hình pháp điển của Cộng hoà Pháp cho thấy, mục tiêu của công tác xây dựng các bộ luật pháp điển là quy hợp được tất cả các quy định vào một bộ luật pháp điển nhằm tạo thuận tiện, dễ dàng cho việc tìm kiếm, tra cứu pháp luật của người dân.
Thứ hai, muốn bộ luật pháp điển có giá trị pháp lý thay thế văn bản gốc khi được xây dựng, ban hành, cập nhật bảo đảm sự tham gia, phối hợp chặt chẽ, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền và có kỹ thuật pháp điển bảo đảm logic, cũng như tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
3.2. Kinh nghiệm pháp điển của Hoa Kỳ
Tại Hoa Kỳ tồn tại song song United States Code (USC)[3] - Bộ pháp điển gồm các đạo luật của Quốc hội và Code of Federal Regulations (CFR)[4] - Bộ pháp điển gồm các quy định của các cơ quan hành pháp liên bang. Một điểm đáng lưu ý là mặc dù hai bộ pháp điển chính thức cùng bắt đầu hình thành và duy trì, nhưng nguyên tắc cũng như quy trình xây dựng, bổ sung, quản lý và cập nhật của hai bộ pháp điển này có nhiều điểm khác biệt cơ bản. Về cơ bản, công tác pháp điển ở Việt Nam có tính chất và cách làm gần giống với Bộ pháp điển CFR của Mỹ nên cần tập trung nghiên cứu về kinh nghiệm xây dựng Bộ pháp điển CFR. Theo đó:
Vào cuối thập niên 30 của thế kỷ XX, để giải quyết tình trạng ban hành văn bản QPPL quá nhiều và không xác định được hiệu lực của các văn bản đó, Bộ pháp điển pháp quy Liên bang - CFR đã được xây dựng.
Cụ thể, vào năm 1935, Nghị viện Hoa Kỳ ban hành Luật Công báo Liên bang, theo đó các cơ quan chính quyền Liên bang phải công bố các văn bản pháp luật trên “Công báo Liên bang” trước khi các văn bản đó có hiệu lực và được đưa vào thi hành; trình lên Công báo Liên bang một “tập hợp” các văn bản pháp luật đang có giá trị áp dụng. Tuy nhiên, do khối lượng văn bản quá lớn nên việc tập hợp này bị thất bại. Khắc phục tình trạng này, tháng 6/1937, Nghị viện Hoa Kỳ đã sửa đổi Luật Công báo Liên bang, chấm dứt việc tập hợp đơn thuần theo cách thức trên và chuyển sang hình thức pháp điển theo đề mục. Đến năm 1939, Bộ pháp điển CFR được hoàn thành và công bố gồm 15 tập, bố cục theo 50 đề mục chính. Mỗi đề mục của Bộ pháp điển CFR được chia thành các chương, mục, điều, khoản… cụ thể. Việc bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới các QPPL trong từng cấu trúc nhỏ hơn của Bộ pháp điển CFR thuộc thẩm quyền của từng cơ quan tương ứng thuộc bộ máy của Chính phủ Liên bang. Cơ quan Công báo Liên bang là đầu mối quản lý, cập nhật, bảo đảm tính chính xác, thống nhất của các quy định được thể hiện trong Bộ pháp điển CFR.
Bộ pháp điển CFR đã được hoàn thành trong một thời gian ngắn kỷ lục (chỉ trong vòng 1 năm). Mặc dù những sản phẩm ban đầu chưa phải là thực sự hoàn hảo nhưng việc ấn định thời gian đã tạo ra sức ép để hoàn thành công việc. Và quan trọng hơn, việc ấn định thời gian như vậy sẽ xác định được một cách rõ ràng những quy định ngoài Bộ pháp điển sau thời gian được ấn định sẽ không được xem là còn hiệu lực. Khi đó, các QPPL sẽ được sắp xếp một cách có hệ thống theo chủ đề và cơ quan ban hành, khiến cho việc tìm kiếm dễ dàng hơn. Hệ thống các quy phạm cũng trở nên minh bạch và toàn diện hơn nhiều vì người ta có thể tìm thấy mọi quy định hiện hành và được thực thi ở cùng một chỗ; rõ ràng hơn và chắc chắn hơn vì Bộ pháp điển pháp quy liên bang chỉ chứa đựng các quy định có hiệu lực bởi các quy định không còn hiệu lực và đã được thay thế đều được loại bỏ; nhất quán hơn vì các quy định mâu thuẫn và chồng chéo đã được giải quyết, hợp lý hóa; ổn định hơn vì Bộ pháp điển pháp quy liên bang đưa ra một nền móng ổn định để cho các thay đổi trong tương lai.
Công việc duy trì Bộ pháp điển CFR được giao cho Cơ quan Công báo Liên bang trực thuộc Cục Lưu trữ Liên bang thực hiện. Quy trình cập nhật, duy trì Bộ pháp điển CFR được thực hiện như sau: 1) Sau khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản, văn bản đó được chuyển đến Cơ quan Công báo Liên bang để đăng tải trên bản in của Công báo hàng ngày; thông thường, ba mươi ngày sau khi được đăng tải trên Công báo, văn bản sẽ có hiệu lực thi hành; 2) Hai ngày sau khi có hiệu lực, nội dung của văn bản sẽ được đưa vào Bộ pháp điển CFR điện tử theo đúng vị trí đã được xác định.
Những kinh nghiệm Việt Nam có thể tiếp thu
Thứ nhất, nghiên cứu mô hình pháp điển của Hoa Kỳ cho thấy, mục tiêu cuối cùng của pháp điển là tạo thuận tiện, dễ dàng cho việc tìm kiếm, tra cứu pháp luật của người dân. Việc loại bỏ các quy định mâu thuẫn, chồng chéo cũng là một mục tiêu của công tác pháp điển nhưng không phải là mục tiêu quan trọng nhất.
Thứ hai, kinh nghiệm của mô hình pháp điển của Hoa Kỳ cho thấy, để pháp điển tiến hành thành công trong thời gian ngắn cần thiết phải có một thiết chế riêng chịu trách nhiệm về công tác này.
Thứ ba, việc áp dụng kỹ thuật và công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin là hoạt động mang lại hiệu quả cao trong công tác pháp điển giúp tiết kiệm thời gian, công sức; phù hợp với xu thế phát triển khoa học công nghệ hiện nay và nhu cầu tra cứu văn bản QPPL trên môi trường mạng. Bên cạnh đó, có thể đa dạng hóa các chủ thể tham gia vào quá trình pháp điển. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy, việc các nhà xuất bản tư nhân tham gia vào quá trình pháp điển cũng mang lại hiệu quả cao (mặc dù pháp điển do các nhà xuất bản tư nhân tiến hành chỉ đơn giản là hệ thống hóa)./.